L’azione di contrasto all’immigrazione clandestina ed ai fenomeni criminali ad essa connessi posta in essere dall’Italia e, più in generale, dai Paesi dell’Unione Europea ha subito nell’ultimo decennio un profondo mutamento a seguito dell’introduzione di uno specifico corpus normativo, maturato in ambito comunitario, costituito dall’Accordo di Schengen e dalla relativa Convenzione di Applicazione.
L’Accordo prevede, in estrema sintesi la "soppressione dei controlli di polizia alle frontiere interne" (cioè le frontiere terrestri comuni tra i Paesi Schengen, nonché gli aeroporti ed i porti adibiti al solo traffico interno) e la "libera circolazione delle persone - sia cittadini comunitari che extracomunitari regolarmente entrati e soggiornanti in uno Stato membro - nell’ambito del territorio di tutti gli Stati contraenti".
Al riguardo, la "Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen" firmata il 19 giugno del 1990 (composta da 142 articoli, suddivisi in otto titoli), prevede che:
Negli aeroporti i controlli dovranno essere effettuati solo dove arrivano e partono aerei da e per Paesi terzi (art. 4);
Il controllo alle frontiere esterne viene rafforzato e applicato seguendo principi uguali per tutti gli Stati Schengen (art. 6):
L’abolizione di ogni verifica alle «frontiere interne» e, quindi, la libera circolazione delle persone ha comportato come necessaria conseguenza l’attuazione di un controllo più efficace nei confronti di chi attraversa le frontiere esterne, al fine di evitare una diminuzione del livello di sicurezza per i cittadini, mentre nel momento in cui l’attraversamento delle frontiere interne (non costituisce più l’atto che dà origine al controllo, questo intervento dello Stato viene a trasferirsi con una maggiore attenzione sul territorio nazionale).
A questo riguardo, la stessa Convenzione di applicazione dell’Accordo di Schengen fa del resto salva la possibilità, da parte di ogni Stato membro di derogare "per esigenze di ordine pubblico e di sicurezza nazionale alla soppressione dei controlli alle frontiere interne".
Il passo successivo è stato quello di adottare, insieme all’abolizione dei controlli alle frontiere interne, «misure di accompagnamento» volte ad assicurare adeguati standard di sicurezza attraverso il controllo dell’immigrazione dai Paesi terzi, la lotta contro il terrorismo, la criminalità ed il traffico di stupefacenti.
Nel 1997, lo spazio senza controlli alle frontiere interne si è esteso anche all’Italia, determinando importanti cambiamenti sia nella struttura organizzativa facente capo alla c.d. polizia di frontiera, sia nelle concrete metodologie e strumenti di contrasto.
L'obiettivo della disciplina europea è quello di contribuire alla creazione effettiva di uno "spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia", all'interno del quale le persone possano circolare liberamente, così come previsto dall'Acquis di Schengen, che rappresenta l'insieme di disposizioni e misure comuni adottate dagli Stati membri in materia di ingresso e concessione dei visti, diritto d'asilo, controllo delle frontiere esterne e cooperazione fra Polizie e dogane.
Gli atti che costituiscono questo insieme di disposizioni sono gli Accordi di Schengen del 1985, ma anche la Convenzione di applicazione degli Accordi del 1990 e tutti i successivi protocolli di adesione firmati dagli Stati partecipanti (l'Italia ha aderito nel 1990, ma ha iniziato ad applicare gli accordi solo a partire dal 26 ottobre 1997, per concludere la soppressione dei controlli alle frontiere terrestri e marittime il 31 marzo 1998).
Al fine di riconoscere questo "spazio di libertà", il Trattato di Amsterdam ha previsto, in un suo protocollo finale, l'integrazione dell'Acquis di Schengen nella normativa comunitaria.
In questo modo, i Paesi europei firmatari hanno accettato di eliminare progressivamente i controlli alle frontiere comuni e di introdurre un regime di libera circolazione per i propri cittadini.
L'insieme dei territori di questi Paesi costituisce oggi lo spazio o area Schengen, formato da Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna, Svezia, Islanda e Norvegia.
Nell'imminente futuro, tuttavia, l'ingresso di nuovi Stati membri nell'Unione Europea lo scorso 1 maggio, lascia prevedere che questo spazio verrà ulteriormente allargato.
Monumento in onore degli Accordi di Schengen
La "Polizia di frontiera" è quella parte della polizia di sicurezza che ha lo scopo di garantire l’osservanza delle norme di diritto pubblico internazionale e delle convenzioni multilaterali o in vigore con singoli Stati, delle disposizioni contenute negli atti normativi della Comunità Europea, nonché delle leggi italiane di emigrazione e di polizia che regolano il traffico delle persone e delle cose attraverso le linee del confine terrestre e negli scali marittimi ed aerei.
Il servizio di polizia di frontiera, regolato dal D.M. 2 agosto 1977, è posto sotto l’egida ed alle dipendenze del "Ministero dell’Interno – Dipartimento della P.S. – Direzione Centrale per la polizia stradale, ferroviaria, di frontiera e postale".
L’espletamento del servizio è affidato, in primo luogo, agli agenti della Polizia di Stato, organizzati in apposita "specialità", e in via concorsuale all’Arma dei Carabinieri e alla Guardia di Finanza che agiscono sempre sotto la direzione dei funzionari di p.s..
Al riguardo, sussiste una ripartizione dei valichi terrestri, marittimi ed aerei fra le tre Forze di Polizia ispirata a criteri di razionalizzazione delle risorse al fine di evitare duplicazioni sul territorio.
In particolare:
Il "controllo di polizia alla frontiera" consiste nell’esame dei documenti dei viaggiatori, al fine di verificarne l’identità ed accertare che essi soddisfino i requisiti previsti dalla Convenzione di Schengen, la quale prevede che possano essere autorizzate ad entrare nel territorio per un breve soggiorno le persone che non beneficiano del diritto comunitario (ovvero soggetti provenienti da Paesi che non aderiscono all’Accordo di Schengen) le quali:
Ove non sussistano le predette condizioni, l’ingresso nel territorio dello Stato deve essere rifiutato.
Il controllo delle persone che attraversano i valichi di frontiera autorizzati non comprende soltanto la verifica dei documenti di viaggio o delle altre condizioni di ingresso, di soggiorno, di lavoro e di uscita, bensì anche l’eventuale adozione di misure per la sicurezza nazionale e l’ordine pubblico delle Parti contraenti. Il controllo riguarda anche i veicoli e gli oggetti in possesso delle persone che attraversano la frontiera.
Nell’esercizio di questi compiti, gli agenti hanno competenza di Polizia di frontiera e competenza generale, definita in conformità alla legislazione nazionale.
Quanto alle modalità del controllo può distinguersi un «controllo minimo» ed un «controllo più approfondito», qualora se ne ravvisi la necessità.
Il controllo minimo consiste nell’accertare l’identità della persona in base ai documenti di viaggio presentati o esibiti e nel verificare in modo semplice e rapido la validità del documento che consente di attraversare la frontiera e la presenza di indizi di falsificazione o contraffazione.
I controlli più approfonditi comprendono un esame più attento dei documenti o dei visti, la verifica che la persona disponga di mezzi di sussistenza necessari sia per la durata prevista del soggiorno, sia per il ritorno o per il transito verso un Paese esterno, ovvero se detta persona sia in grado di ottenere legalmente tali mezzi.
Si procede poi alla consultazione immediata dei dati (relativi alle persone e agli oggetti di cui agli articoli da 95 a 100 della Convenzione) nel "Sistema di Informazione Schengen" e negli archivi nazionali di ricerca. Nel caso in cui questa prima "interrogazione" dia esito positivo, si procede ad una seconda interrogazione, questa rivolta agli Uffici S.I.RE.N.E. acronimo di Supplementary Information Request at the National Entry., che forniscono all’operatore di frontiera un «supplemento di informazione», cui consegue una certa condotta da seguire.
Nell’ambito del controllo approfondito si dovrà poi verificare che la persona, il suo veicolo e gli oggetti da essa trasportati non costituiscano un pericolo per l’ordine pubblico e la sicurezza nazionale.
Ma al fine di prevenire ingressi abusivi nel territorio dell’Unione Europea – è logico che le persone in difetto ben raramente cercano di attraversare la frontiera per i varchi autorizzati, dove andrebbero incontro ad un sicuro controllo ma tentano di passare per l’aperto confine – le Forze di Polizia svolgono, altresì, una importantissima azione di vigilanza alle frontiere esterne, al di fuori dei valichi di frontiera.
Tale azione è assicurata da unità mobili che svolgono i loro compiti sotto forma di pattuglie o di postazioni in posti riconosciuti o su posti "sensibili", allo scopo di fermare le persone che attraversano illegalmente la frontiera. Per contrastare al massimo tale attraversamento illegale e combattere la criminalità transfrontaliera che organizza questo traffico clandestino, la sorveglianza è eseguita con cambiamenti frequenti e improvvisi della zona controllata, in modo da rendere l’attraversamento non autorizzato della frontiera un rischio permanente.
In tale contesto, assume particolare rilievo l’attività della Guardia di Finanza che, nel settore della vigilanza lungo la linea di confine terrestre c.d. "ideale" (cioè priva di ostacoli), ha un ruolo pressoché esclusivo.
Infatti, i reparti della G. di F. hanno tra i compiti istituzionali proprio quello di assicurare la vigilanza del confine "aperto" per finalità anticontrabbando, nonché per contrastare altri traffici illeciti che avvengono all’atto dell’attraversamento della frontiera.
Altrettanto fondamentale per impedire e reprimere l’ingresso clandestino di persone è l’azione svolta lungo il confine "aperto" marittimo. Infatti, il dispositivo di controllo alle frontiere terrestri è ulteriormente integrato da specifici piani di vigilanza in mare e sulle coste che vedono la partecipazione di tutte le forze di Polizia (Polizia di Stato, Carabinieri e Guardia di Finanza) nonché delle Capitanerie di Porto e della Marina Militare, impegnate con uomini e mezzi nell’attività di contrasto al fenomeno dell’immigrazione illegale.
Sulla specifica materia è intervenuta, di recente, un’apposita direttiva del Ministro dell’Interno avente l’obiettivo di realizzare il migliore impiego delle risorse disponibili per l'azione di polizia sul mare, tenuto conto del rilievo delle condotte illecite ivi perpetrate (contrabbando, traffici di stupefacenti e di armi, emigrazione e immigrazione clandestina, ecc.) e, soprattutto, dell'accresciuta responsabilità dell'Italia a tutela della frontiera esterna comune dei Paesi aderenti all'accordo di Schengen.
Al riguardo, il provvedimento ministeriale prevede che, fermi restando i compiti e le relative responsabilità operative di ciascuna Forza di Polizia, le risorse navali della Guardia di Finanza concorrono con quelle della Polizia di Stato e dell'Arma dei Carabinieri all'espletamento di servizi coordinati di controllo del territorio e di sicurezza delle frontiere marittime sul mare, nell'ambito delle pianificazioni operative predisposte dal Dipartimento della pubblica sicurezza, a norma dell'articolo 6 della legge n. 121 del 1981, e delle conseguenti direttive.
L'art. 92 e segg. della Convenzione di Schengen ha previsto la creazione di una «banca dati informatizzata» accessibile a tutti gli Stati contraenti (c.d. Sistema d’informazione Schengen - SIS) contenente un complesso di informazioni idoneo ad agevolare i controlli di frontiera, di polizia e di dogana (e relativo fra l’altro alle persone ricercate per l’arresto a fine di estradizione, agli stranieri segnalati per motivi di ordine pubblico, alle persone implicate nella criminalità organizzata, ai beni ricercati a fini di sequestro personale).
Gli organi nazionali di collegamento con il S.I.S. sono denominati S.I.RE.N.E., acronimo di Supplementary Information Request at the National Entry., che forniscono all’operatore di frontiera un «supplemento di informazione», cui consegue una certa condotta da seguire.
Il S.I.S. è costituito da una sezione nazionale presso ciascun Paese aderente all’accordo (indicata come N-SIS) e da un’unità di supporto tecnico situata a Strasburgo (ed indicata come C-SIS). Ciascuna struttura (sia N-SIS che C-SIS) possiede una copia identica della base informativa. La base informativa del C-SIS costituisce il riferimento di tutto il sistema. È proprio il C-SIS che coordina e controlla l’aggiornamento in tempo reale di tutte le altre basi informative a partire dalla richiesta di un N-SIS.
L’unità N-SIS italiana dipende dal Ministero dell’Interno e coinvolge nel suo funzionamento i Ministeri di Grazia e Giustizia e degli Affari Esteri. Coerentemente alla struttura di ogni altro N-SIS, anche quello italiano è integrato da un Ufficio S.I.RE.N.E., dipendente dal Dipartimento di Pubblica Sicurezza, Direzione Centrale di Polizia Criminale.
Si tratta, in sostanza, di una struttura operativa che impegna il personale delle tre forze di polizia (Polizia di Stato, Arma dei Carabinieri, Guardia di Finanza) in funzione 24 ore su 24.
Migliaia di terminali permettono nell'Area di Schengen di accedere in qualsiasi momento
al Sistema di Informazione (Keystone)
L’articolo 41 della Convenzione di Schengen consente di continuare sul territorio di un altro Stato contraente l’inseguimento di un evaso ovvero di una persona colta in flagranza o imputata di un grave reato (omicidio, stupro, incendio doloso, estorsione, sequestro di persona, tratta di persone, traffico di stupefacenti, di armi e di esplosivi).
L’inseguimento può essere effettuato anche in assenza di una preventiva autorizzazione da parte delle Autorità dello Stato sul cui territorio esso avviene; queste ne vanno però informate immediatamente (e comunque non oltre il momento in cui è attraversata la frontiera) e possono disporne la cessazione.
Se ne fanno richiesta gli agenti impegnati nell’inseguimento, le Autorità localmente competenti sono peraltro tenute a fermare la persona inseguita per verificarne l’identità e, se del caso, procedere al suo arresto.
L’inseguimento può avvenire attraverso la frontiera terrestre o marittima e non consente l’ingresso nei domicili e nei luoghi non aperti al pubblico.
In via generale, la Convenzione, che vieta agli agenti impegnati nell’inseguimento di procedere autonomamente al fermo dell’inseguito, consente di derogarvi quando ricorrono situazioni particolari, che, tra l’altro, non consentono alle autorità locali di intervenire tempestivamente.
In merito, la disciplina relativa alle modalità di esecuzione - in applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del citato Accordo di Adesione e, comunque, limitatamente al solo diritto di inseguimento attraverso la frontiera comune italo-francese -, è stata prevista nei rapporti tra Italia e Francia secondo due dichiarazioni unilaterali dei rispettivi Governi, di contenuto sostanzialmente identico, in virtù delle quali:
Anche quando è consentito, il fermo ha comunque effetto solo fino al momento in cui le Autorità locali non hanno potuto verificare l’identità della persona inseguita o hanno proceduto al suo arresto.
Nell’ipotesi di fermo, gli agenti "inseguitori" possono far uso di manette, sequestrare gli oggetti in possesso del "fermato" ed effettuare la sua "perquisizione di sicurezza".
Per la Guardia di Finanza, secondo gli artt. 2 e 3 dell’Accordo di Adesione alla Convenzione, l’esercizio dell’osservazione e dell’inseguimento è stato limitato agli illeciti relativi alla falsificazione di denaro, al traffico di sostanze stupefacenti e psicotrope, al traffico di armi e esplosivi nonché al trasporto di rifiuti tossici e nocivi, mentre per la Polizia di Stato e l’Arma dei Carabinieri è stata considerata una competenza piena per i reati previsti dagli artt. 40 e 41 della Convenzione.