Ordinanza di polizia marittima

Per poter esplicare le sue funzioni di controllo e disciplina delle attività svolte in ambito portuale e demaniale, l'Autorità Marittima non può prescindere da uno strumento di fondamentale importanza, quale la facoltà di emanare «atti normativi» aventi forza di legge.
Attraverso un tipico atto come l’ «Ordinanza di polizia marittima»^[1] il Comandante del Porto-Capo del Circondario Marittimo, regola, integrando il corpo normativo in relazione alla necessità emergenti della situazione locale, le attività che si esercitano nei porti e nelle altre zone di sua generale, nell’ambito della propria circoscrizione marittima, disciplinando l’uso degli spazi portuali, del demanio marittimo e del mare territoriale^[2].
Le "Ordinanze Marittime" sono l'espressione del "potere normativo" di polizia amministrativa portuale del Comandante del Porto (... regola e vigila – provvede). Sono atti a contenuto libero che creano obblighi e divieti, ed in sostanza impongono “ordini” e, per costituire “fonte di diritto”, devono avere carattere normativo, creare cioè regole generali ed astratte, che non possono tuttavia contrastare con la Costituzione e, di norma, con le leggi ordinarie, né contenere disposizioni penali.
Tali provvedimenti sono dotati di “autoritarietà” (possibilità di produrre unilateralmente nella sfera giuridica su terzi le modificazioni giuridiche previste dalle proprie statuizioni) e di “esecutorietà” (facoltà della Pubblica Amministrazione di eseguire coattivamente il provvedimento – solo nei casi previsti dalla legge).

Attraverso l’Ordinanza di polizia marittima il Capo del Circondario Marittimo, regola, integrando il corpo normativo in relazione alla necessità emergenti della situazione locale, le attività che si esercitano nei porti e nelle altre zone di sua competenza, per assicurare l’ordinato svolgimento delle attività portuali, marittime e demaniali evitando eventuali danni e pericoli che potrebbero derivare alla collettività da attività svolte arbitrariamente dai singoli.

Spesso si tratta di disposizioni legate a fatti limitati nel tempo o contingibili ed urgenti. Altre volte si stabiliscono regole destinate a durare, quali ad esempio la destinazione di accosti a banchine e calate, in questo caso l’Ordinanza può prendere la forma di approvazione di un regolamento ad essa legato come parte integrante dell’ordinanza stessa.
L’inosservanza delle disposizioni dell’Autorità Marittima e, quindi, anche il mancato rispetto delle suddette Ordinanze, costituisce, salvo che il fatto non sia perseguibile a titolo di reato, illecito amministrativo (ex. artt. 1164 e 1174 Cod. nav.) punito con sanzioni principali a carattere pecuniario e sanzioni accessorie di vario tipo; o sicuramente illecito penale nel caso di norme attinenti la sicurezza della navigazione (ex art. 1231 Cod. nav.).
Nell’ambito del concetto di "polizia marittima" le suddette disposizioni punitive, previste dall’art. 1164 Cod. nav. per i beni pubblici marittimi, dall’art. 1174 Cod. nav. per la polizia dei porti e dell’art. 1231 Cod. nav. per quanto attiene la sicurezza della navigazione, assurgono al rango di «norme in bianco» e, quindi, adattabili alle situazioni concretamente verificatesi.

La "struttura" di una Ordinanza Marittima - a prescindere dalla sua tipologia, costituisce un provvedimento complesso, che soggiace ad una precisa formulazione, ed enunciato normalmente con il seguente schema:

preambolo
premessa
motivazione
dispositivo
notifica
repressione

^[1] In deroga all’art. 59 del regolamento Cod. nav., le ordinanze di polizia marittima concernenti la disciplina dei limiti di navigazione rispetto alla costa sono emanate dal Capo del compartimento marittimo (art. 8 della Legge 8 luglio 2003, n. 172 sulle “Disposizioni per il riordino e il rilancio della nautica da diporto e del turismo nautico”)
^[2] L’art. 524 (Mare territoriale) delle norme transitorie e complementari cod. nav., stabilisce che per l’occupazione e l’uso di zone di mare territoriale e per l’esercizio della polizia sul mare territoriale si applicano le disposizioni stabilite per il demanio marittimo dal codice della navigazione e dal regolamento. Per le concessioni per allevamento di pesci, per coltivazione e deposito di mitili, il Capo del compartimento marittimo promuove il parere del medico provinciale per quanto concerne l’igiene e la sanità.

Ordinanza: struttura

Le "Ordinanze", vengono numerate (con numero progressivo) per ogni anno solare da ogni singolo «Ufficio di Circondario» (Capitaneria di porto e Ufficio Circondariale marittimo) e si articolano in:

Preambolo: in esso si cita innanzitutto il Titolare del potere di regolamentazione che procede – avendone titolo - all’emanazione dell’atto........................................

Ad esempio,... il C.V. sottoscritto, Comandante del Porto di ......................... e Capo del Compartimento Marittimo/del Circondario Marittimo di ………............................

Premessa: in essa si rende noto l’iter formativo, e quindi la motivazione del provvedimento; ciò per evitare impugnazioni per difetto di motivazione o eccesso di potere...........

Ad esempio, Vista l’istanza prodotta dal……………………..; Visto l’art……… ; Vista la Legge…………. ; Esaminato il parere del………………… ; Preso atto di…………………

Motivazione: la stessa giustifica l’interesse pubblico posto alla base dell’adozione del provvedimento...

Ad esempio, ..........ritenuta la necessità di disciplinare, a salvaguardia della sicurezza della navigazione e della Pubblica incolumità, il......................

Dispositivo: esso costituisce il momento di “ordine” del provvedimento stesso, con cui si dispone di fare/non fare alcunché...

Ad esempio, a far data dal…sono vietati i………………………/è fatto obbligo a tutti i…………………… di procedere, prima di prendere le spedizioni, a………………………); in tale prescrizione devono essere specificati l’eventuale durata e l’ambito di applicazione territoriale del provvedimento stesso

Notifica: questa rende noto il contenuto agli interessati l’evento disciplinato con Ordinanza (il c.d. “Rende Noto”)...

A esempio, solo per i provvedimenti recettivi: …………….copia del presente provvedimento sia notificato a………………. – sia esposto all’Albo……………………………

Repressione: costituisce il dispositivo finale sanzionatorio del provvedimento..., in cui si richiama l'obbligo per chiunque spetti di osservare e fare osservare l'Ordinanza, nonché le disposizioni sanzionatorie, con richiami agli articoli di legge che - qualora il fatto non costituisca più grave reato - prevedono le sanzioni in caso di inosservanza.

Ad esempio, i contravventori alla presente Ordinanza saranno puniti – salvo che il fatto non costituisca diverso e più grave reato – ai sensi e per gli effetti degli artt….… (quivi si specifica se si applica la legge sul Diporto/sulla Pesca/il Codice della Navigazione/altro (c.p., Leggi speciali, ecc.).

Per quanto concerne la «pubblicazione» di tali atti normativi, essa avviene mediante affissione all'Albo dell'Ufficio, prevista dall'art. 59 Reg. Cod. nav., ma è ormai prassi consolidata la diffusione dell'Ordinanza attraverso l'invio di copia di essa ai soggetti interessati allo svolgimento delle attività in questione ed agli organi di informazione.

Ordinanza: tipologia

Il termine «Ordinanza» è adoperato dalla dottrina per quegli atti del potere esecutivo (Pubblica Amministrazione e Governo), caratterizzati dalla "eccezionalità" e dalla "temporaneità" nella loro efficacia. In questo senso sono considerate "Ordinanze normative" anche i decreti-legge emanati dal Governo, ma si tratta di una classificazione astratta. Le Ordinanze "in senso stretto" son atti amministrativi, generali e particolari, non predeterminati quanto al contenuto, ed emanati in casi di particolare necessità e urgenza da Autorità amministrative diverse dal Governo.

Le Ordinanze sono figure atipiche, il cui contenuto cioè può essere il più vario possibile, esse sono amissibili solo in determinate materie (es. sanità e igiene pubblica, ecc.) e solo per particolari motivi di urgenza (es. pericolo di epidemia).

Possono anche modificare la legge ordinaria, a causa della loro eccezionalità, ma devono essere adeguatamente motivate, e perdono efficacia col venir meno dei presupposti di necessità e urgenza che le hanno richieste. Non possono mai derogare dalla Costituzione.

Il potere normativo, può esplicarsi nelle «seguenti forme» :

a) Ordinanze normative in senso lato - che a loro volta si dividono in:

Ordinanze in senso stretto (c.d. ”libere”): fanno riferimento a situazioni specifiche benché astratte, riferendosi a destinatari che, sebbene non determinati all’atto dell’emanazione della stessa, diventano tuttavia determinabili in relazione alle circostanze di tempo e di luogo che detto provvedimento astrattamente disciplina.

Ad esempio, …con la disposizione “è fatto obbligo a chiunque navighi nella zona interdetta....” il destinatario si individua all’atto della circolazione/navigazione nella zona da parte di un determinato soggetto - che in quel momento diventa specifico e non astratto).

Ordinanze di Urgenza: sono provvedimenti di polizia che hanno natura eccezionale e fanno riferimento a situazioni concrete e specifiche di urgenza e grave necessità, il cui contenuto non è predeterminato dal legislatore, ma è demandato alla valutazione dell’Autorità Amministrativa. Le stesso sono poste in capo, alternativamente, a varie Autorità Pubbliche quali il Prefetto, il Sindaco, il Comandante del Porto Capo di Circondario (art. 82 Cod. nav., per situazioni di ordine pubblico in assenza di Autorità di P.S. - Artt. 69 e 70 - adozione di provvedimenti d’urgenza in caso di naufragio o altro sinistro (in questo caso in assenza dell’Autorità Marittima subentra l’Autorità Comunale - es. rimozione di cose sommerse per garantire la sicurezza della navigazione).
L’Ordinanza di Urgenza costituisce quindi un provvedimento extra ordinem, che consente ad un Organo pubblico di apporre un rimedio limitato nel tempo ad una situazione straordinaria, e solo fino alla durata della situazione medesima.
Detto provvedimento normativo di urgenza deve quindi necessariamente contenere un termine finale all’efficacia del provvedimento medesimo, in mancanza del quale il provvedimento stesso risulterebbe annullabile per sviamento di potere^[1]
Tale natura di eccezionalità e di urgenza comporta anche l’esclusione di tali atti dall’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento di cui all’art. 7 della L. 241/90^[2], salvo che ciò risulti in concreto compatibile con il procedimento posto alla base del provvedimento^[3], anche mediante affissione di appositi avvisi ovvero contattando le associazioni di categoria^[4].

Ad esempio, …con la disposizione “è fatto obbligo a chiunque navighi nella zona interdetta” il destinatario si individua all’atto della circolazione/navigazione nella zona da parte di un determinato soggetto - che in quel momento diventa specifico e non astratto).

Tali casi sono individuabili, in genere, nei poteri di regolamentazione del Comandante del Porto, disciplinati dall’art. 81 Cod. nav., nonché nelle fattispecie regolate dagli artt. 50, comma 1°, 52, comma 3°; 67; 68, comma 2°; 77, comma 2°; 78, comma 1° Cod. nav., e naturalmente in quelle disciplinate dal C.d.S. in quanto applicabili.

Ordinanze sanzionatorie (art.18 L.689/81): sono espressione della potestà sanzionatoria, in via amministrativa, posta in capo ad alcuni Organi periferici di Amministrazioni centrali (quali il Prefetto, il Comandante del Porto) ovvero di Enti locali (Sindaco, Presidente della Provincia, Presidente della Regione) in presenza di determinati illeciti concernenti materie per le quali è intervenuta depenalizzazione del fatto in illecito amministrativamente sanzionato.
Trattasi sempre di estrinsecazione del potere di supremazia della Pubblica Amministrazione, che si esplica quale altra forma di Polizia Amministrativa da parte di un’Autorità/Ente statale o Locale, limitatamente a determinate materie ma nei confronti di tutti i soggetti indeterminatamente.
A differenza di altri tipi di Ordinanza (quali ad esempio, quelle di necessità ed urgenza) questo tipo di provvedimento deve essere sempre e dettagliatamente motivato, a pena di nullità^[5], e deve naturalmente essere sottoscritto dal Comandante^[6].

In tal caso è la Legge 689/81 che determina tuttavia esattamente in quale forma detto potere può esplicitarsi. Le principali differenze con le altre Ordinanze emanate dall’Autorità Marittima sono:

l’obbligo di motivazione del provvedimento;
la destinazione dello stesso nei confronti di soggetti ben determinati;
la tassatività delle relative procedure di contestazione e difesa ;
la fissazione ex lege di termini precisi per le singole fasi procedimentali ;
la ricorribilità dei provvedimenti medesimi presso l’Autorità Giudiziaria Ordinaria ;
l’esecutorietà coattiva di sanzioni pecuniarie a mezzo riscossione esattoriale.

Le «Ordinanze sanzionatorie» possono, a loro volta, dividersi in:

ordinanza-ingiunzione
ordinanza di archiviazione
ordinanza di sequestro

^[1] T.A.R. Veneto, Sez. II^, Sent. n° 3807 del 30.11.07

^[2] C.d.S. – Sez. V^ - Sent. n° 4448 del 13.08.07
^[3] T.A.R. Liguria – Genova – Sez. I^ - Sent. n° 3 del 02.01.08 e T.A.R. Calabria – Catanzaro – Sez. I^ - Sent. n°692 del 27.04.05 in materia di Ordinanze sindacali
^[4] T.A.R. Liguria – Sez. II^ - Sent. n° 1270 del 05.12.01.
^[5] Da ultimo Cass. Civ., Sez. 1^ - Sent. n° 519 del 13.01.05
^[6] Sebbene per le Ordinanze-Ingiunzioni prefettizie sia stata ritenuta ammissibile la sottoscrizione da parte di un Funzionario da questi delegato – Cass. n° 4861/2007; Giudice di Pace di Rivarolo Canadese (TO) – Sent. n° 144 del 14.06.08.

Ordinanza sanzionatoria: tipologia

Le «Ordinanze sanzionatorie» possono, altresì, dividersi in:

Ordinanza-ingiunzione: tale provvedimentio costituisce esercizio della potestà sanzionatoria e di autotutela decisoria ed esecutiva, estrinsecatesi in un atto che fa assumere efficacia diretta nella sfera giuridica e patrimoniale del privato che col proprio fare ha commesso una violazione amministrativa. Anche tali provvedimenti sono soggetti all’obbligo di motivazione^[1] .

Ordinanza di archiviazione: detto provvedimento si estrinsa di fatto in un ulteriore esercizio del potere di autotutela decisoria della Pubblica Amministrazione – prevista dall’art. 18 della L. 689/81 e richiamata parimenti da altre norme (art. 21 octies della Legge n. 241/90 - così come introdotto dalla Legge n. 15/05) e richiamata anche dalla giurisprudenza quale esercizio di un potere discrezionale riservato alla Pubblica Amministrazione. In questo caso la Pubblica Amministrazione giudicante agisce in posizione di terzietà, ma assume comunque una tutela di un pubblico interesse (che si concretizza nel principio di imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione: prova ne è il fatto che, mentre l’Ordinanza-Ingiunzione può essere impugnata dal contravventore se in essa vede leso il diritto di difesa o quant’altro a suo favore, analoga facoltà non è riconosciuta all’Organo di appartenenza dell’agente accertatore, al quale l’ordinamento e la giurisprudenza non riconoscono titolo per impugnare invece l’ordinanza di archiviazione^[2].

Ordinanza di sequestro: trattasi di attività prevista espressamente dall’art. 19 della L.689/81; in questo caso tuttavia si tratta di un atto ricognitivo in quanto si limita a riaffermare la validità di un sequestro già effettuato in prima facie dagli agenti accertatori, con una fase però valutativa con la quale si rigetta la richiesta contraria prodotta da colui che aveva subito il sequestro medesimo. Normalmente costituisce "atto prodromico" alla successiva confisca – altro provvedimento amministrativo previsto dagli artt. 20 e 21 della citata legge - di natura ablativa e a titolo definitivo, esercitato parimenti a mezzo Ordinanza.

^[1] Cass. Civ. – Sez. I^ - Sent. n° 519 del 13.0105.

^[2] Cass. Civ., - Sez. I^ - Sent. n° 3038 del 15.02.07 )