La necessità di adeguare il sanzionamento delle violazioni al mutato ordine dei valori sociali, specie riferiti ai concetti di pericolosità ed allarme sociale, unitamente all’esigenza di defaticare la giustizia penale, hanno indotto più volte il legislatore a «depenalizzare» (rectius: decriminalizzare), condotte originariamente punite penalmente.
Il processo di depenalizzazione ha visto seguirsi nel tempo le Leggi 3 maggio 1967, n. 317 e 29 dicembre 1975, n. 706 ma fondamentalmente, in materia, è sicuramente la «Legge 24 novembre 1981, n. 689» che, al suo Capo I, viene ad assumere quasi i contorni di un «Codice di rito» in materia di sanzioni amministrative.
La Legge n. 689/81 comunemente conosciuta come “Nuova legge sulla depenalizzazione” resta pertanto la legge-base in materia di trattamento degli illeciti depenalizzati, anche se ha visto seguirsi nel tempo profonde modifiche apportate prima dalla Legge del 25 giugno 1999, n. 205 e inseguito dal Decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507 quest’ultimo considerato, l’ultimo sforzo consentito dal sistema penale vigente per trasformare reati in ipotesi di illecito amministrativo, con l’obiettivo di deflazionare il carico di lavoro degli uffici giudiziari e per consentire un più ordinato decollo della riforma del giudice di primo grado.
Le «sanzioni amministrative» inflitte ai responsabili di tali comportamenti consistono nel pagamento di una somma in denaro, e hanno quindi, con nome diverso, lo stesso contenuto di alcune pene previste per i reati («multa» per i delitti, e «ammenda» per le contravvenzioni): incidono, cioè, sul patrimonio del trasgressore. Alle sanzioni non si ricollega nessuno degli effetti propri delle condanne penali. In questo, e non nell'entità della somma da pagare, (che non di rado è anzi maggiore di quella prevista dalla legge penale per alcuni reati, e che in ogni caso deve essere effettivamente versata, non essendo ammessa per le sanzioni amministrative la sospensione condizionale), sta il vantaggio della depenalizzazione.
La legge 689/81 mutua, facendoli propri, parecchi «principi» già sanciti dal vigente Codice penale. Tra di essi ricordiamo i seguenti:
L'illecito amministrativo è modellato sulla struttura del reato. Infatti, a conferma di ciò la Legge n. 689/1981 nella Sezione I del Capo I, dedicato ai principi generali delle sanzioni amministrative ricalca gli istituti penalistici del:
A differenza del sistema penalistico, per le sanzioni amministrative non opera il principio del favor rei, ovvero nella successione delle leggi penali prevale quella più favorevole, quanto piuttosto il principio tempus regit actum, ovvero la sanzione è individuata sulla base della legge vigente al momento della commissione dell'illecito, anche se più sfavorevole per il trasgressore.
Tale principio non vale per le sanzioni amministrative tributarie che seguono una normativa peculiare, prevedendo il principio del favor rei.
«Nullo crimin, nulla poena sine lege»....
Principio dominante nel nostro ordinamento, contenuto nell’art. 1 del Codice penale e riaffermato dall’art. 25, comma 2 della Costituzione.
A ragione l'art. 1 della Legge 689/1981, è titolato «Principio di Legalità» in quanto è doveroso riconoscere come il legislatore nei soli due commi che lo costituiscono, sia riuscito a delineare le regole fondamentali sia dell'illecito amministrativo depenalizzato che di quello ad esso assimilato dalla stessa Legge Depenalizzatrice (Vedasi l'art. 12). L'articolo in trattazione, ratificando il principio secondo il quale "nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commessa violazione", consacra la cosiddetta «riserva di legge», ormai dalla dottrina dominante definita di rango costituzionale e, da una sua lettura immediatamente è dato cogliere, come tra l'altro in tutta la sezione prima del capo primo della Legge Depenalizzatrice, l'ispirazione penalistica tenuta dal legislatore nella sua stesura, si osservi appunto il noto Principio di Legalità fissato dall'art. 1 del c.p.
Tale osservazione, è sostenibile prendendo atto dell'evidente simmetria esistente tra i due articoli sopraccitati e, l'art. 25 della Costituzione:
Rilevato ciò, non è possibile non evidenziare ancora il fatto che, l'art. 1 della Legge depenalizzatrice riposi anche sulle garanzie assicurate dai due successivi articoli della Costituzione, l'art. 23 e l'art. 97, nei quali è prevista una forma di riserva di legge rispettivamente riferita, alle prestazioni personali o, patrimoniali ed alle sanzioni disciplinari; tra l'altro una parte della dottrina ricollega l'obbligatorietà dell'irrogazione delle sanzioni al succitato art. 97 dal quale ne fa derivare una particolare forma di Principio di Legalità nel senso che all'accertamento di una violazione, è inevitabile fargli conseguire il procedimento d'irrogazione della sanzione.
Riguardo la riserva di legge, dalla dottrina distinta in riserva di legge relativa e, riserva di legge assoluta o, tendenzialmente assoluta, ci limiteremo a sostenere semplicemente ed in modo certamente riduttivo, che tale principio sancisce il criterio secondo il quale l'illecito amministrativo potrà essere sanzionato esclusivamente ad opera di una legge formale cioè, come ormai concordemente convenuto sia dalla dottrina che dalla S.C., individuabile solo tra fonti normative primarie, come sono le leggi statali e, regionali nonché i decreti legislativi ed i decreti legge in quanto fonti aventi forza di legge, prevedendo quindi l'esclusione di irrogazioni sanzionatorie derivanti da fonti subprimarie o regolamentari a meno che, non sia la legge stessa a censurare con una sanzione amministrativa, la violazione di una di queste norme regolamentari vedasi ad es. gli artt. 106 e 107 del R.D. del 3 Marzo 1934, nr. 383 - Testo unico delle Leggi comunali e Provinciali - (abrogato dall'art. 274 del T.U.E.L. e, facendo riferimento ora all'art. 7 - bis dello stesso Testo Unico, introdotto dall'art. 16 della legge nr. 3/2003) ai quali gli art. 16 e 17 della legge 689/1981 fanno espressamente riferimento per le modalità di pagamento.
In questa sede evitando di inoltrarci oltre sulla questione tuttora dibattuta sia in sede giurisprudenziale che in quella dottrinale, se per la riserva di legge prevista dall'art. 1 della Legge 689/1981 debba farsi riferimento all'art. 23 della Costituzione, lasciando all'illecito penale il riferimento all'art. 25, ci limiteremo a concludere che il Principio di Legalità espresso dall'articolo 1 della Legge Depenalizzatrice, fissa i seguenti tre punti fermi:
Come per gli illeciti penali e per quelli civili, anche per gli illeciti amministrativi è necessario che il soggetto per poter essere chiamato a rispondere della sua azione od omissione, abbia raggiunto un certo sviluppo intellettuale e non sia infermo di mente al momento della commissione del fatto.
Per le sanzioni amministrative il legislatore ha fissato regole precise che seguono essenzialmente lo schema penalistico. Nell'irrogare o meno la sanzione alla persona che ha commesso la violazione, l'Autorità amministrativa deve, allora, seguire le norme del codice penale in materia di «imputabilità».
Perché sia «assoggettabile» alla sanzione amministrativa il trasgressore deve trovarsi in «condizione di imputabilità» ossia avere, al momento in cui commise il fatto la «capacità di intendere e di volere», precisata in base ai criteri indicati nel codice penale con la eccezione della «regola sull’età» (art. 2 legge 689/81).
La capacità di intendere si concretizza nella comprensione, da parte dell’individuo, che l’azione che egli compie contrasta con le esigenze della vita sociale: è l’attitudine a percepire e valutare la realtà circostante.
La capacità di volere consiste nella determinazione autonoma della persona: è l’attitudine a stabilire e scegliere il proprio comportamento.
Perché vi sia «assoggettabilità» (= imputabilità) alla sanzione occorre che l'autore della violazione abbia, nel momento della commissione del fatto, entrambe le capacità.
L’articolo 2 Legge 689/81 differenzia la capacità di intendere e di volere rispetto al codice penale – sotto il profilo dell’età del minore. Infatti, mentre l’infradiciottenne ultradiciottenne, è punibile penalmente, anche se con pene attenuate, nel campo delle sanzioni amministrative il minore di anni 18 non è assoggettabile a sanzioni amministrative.
Questo, ovviamente, non significa che al minore non possa essere contestata la violazione e che questi non possa addivenire al pagamento il misura ridotta.
La condotta dell’autore della violazione deve essere cosciente e volontaria. Infatti nelle violazioni amministrative ciascuno è responsabile della propria azione od omissione, sia dolosa o colposa. La condotta può definirsi cosciente e volontaria quando l’atto è attribuibile al volere del soggetto, e cioè può essere controllato dalla volontà. Di tali violazioni, quindi, si risponde sia nel caso di azione secondo l’intenzione (dolo), sia nel caso di azione non intenzionale ma causata da negligenza, imprudenza, imperizia (colpa).
Non sono, invece, punibili, i fatti compiuti per causa di forza maggiore o costringimento fisico.
La Legge 689/81, prende in considerazione le esimenti nel settore degli illeciti amministrativi, e anche in questo caso fa propri i principi del codice penale in tema di scriminanti (artt. 51, 52, 54 c.p.).
Non risponde, quindi, della violazione amministrativa chi commette il fatto nell’adempimento di un dovere imposto da una norma giuridica.
Così come non risponderà chi si trovi in stato di necessità di salvare se od altri da un pericolo attuale e grave alla persona.
Se la violazione è commessa per ordine dell’Autorità pubblica, della stessa risponde chi ha impartito l’ordine.
L'illecito amministrativo, come il reato, può essere commesso da una sola persona, o da più persone insieme.
Nel caso di compartecipazione, l’art. 5 della Legge 689/81 prevede che tutti gli agenti rispondano della violazione. Questo sia nel caso di pluralità di autori e pluralità di trasgressioni, sia nel caso di concorso di autori della medesima violazione.
Questa disposizione è coerente con un sistema che considera la sanzione amministrativa non un risarcimento per un danno procurato allo Stato (nel qual caso la somma da pagare dovrebbe essere ripartita tra tutti i responsabili), ma una «punizione, che deve colpire tutti coloro che hanno tenuto un comportamento illecito».
L’art. 6 delle Legge 689/81 introduce un principio di chiara matrice civilistica (art. 2055 Cod. civ.), prevedendo la responsabilità solidale a carico del proprietario della cosa che servì o fu destinata alla commissione dell’illecito o dell’usufruttuario o del titolare di diritto personale di godimento; della persona che esercita l’autorità di direzione o vigilanza; della persona giuridica, ente, imprenditore nel caso di violazione perpetrata dal rappresentante o dal dipendente.
Sappiamo che dalla violazione amministrativa sorge, a carico dell'autore, l'obbligo di pagare una somma di denaro, quale sanzione pecuniaria per il suo comportamento illecito. In certi casi però, il pagamento può essere richiesto, anziché all’autore dell'illecito, ad un soggetto diverso (=obbligato in solido). Quest’ultimo, dopo aver pagato quanto dovuto, può poi chiedere all’autore della violazione di essere rimborsato della somma versata (c.d. azione di regresso). In questi casi, l’Autorità amministrativa potrà indifferentemente rivolgersi per il pagamento della sanzione all’autore dell’illecito oppure all’obbligato in solido, scegliendo eventualmente il più solvibile, questo avviene quando tra i due soggetti esiste un particolare legame.
L’istituto della solidarietà svolge una funzione di garanzia del credito a vantaggio della pubblica amministrazione che può riscuotere coattivamente la sanzione agendo nei confronti di più soggetti e potendo pretendere l’intera prestazione dal singolo soggetto prescelto
► Questo avviene quando tra i due soggetti sussiste un particolare legame:
La responsabilità in solido presuppone che la violazione sia stata commessa da persona capace di intendere e di volere. In caso contrario sarebbe chiamato a rispondere, non a titolo solidale ma in via primaria chi era tenuto alla sorveglianza dell’incapace. Se poi si fosse verificata una compartecipazione nell’illecito, anziché solidarietà si avrebbe un concorso di persone.
Si evidenzia, comunque, che l’art. 7 delle legge 689/81 sancisce la non trasmissibilità, in capo agli eredi, dell’obbligazione di pagare la sanzione.
L’art. 7 delle Legge 689/81 sancisce la non trasmissibilità, in capo agli eredi, dell’obbligazione di pagare la sanzione.
L’art. 8 delle legge 689/81, come integrato dall’art. 1-sexies della legge 31.01.1986, n. 11 (Più violazione di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative), prende in esame il «concorso formale» di illeciti amministrativi, che si concretizza quando l’Agente, con una sola azione od omissione, abbia commesso più illeciti, previsti da una o più norme di legge. In questo caso, trova applicazione il principio del «cumulo giuridico», tratto dall’art. 81, comma 1 c.p., in base al quale vi è la possibilità di applicare una sanzione pari a quella prevista per la violazione più grave, aumentandola sino al triplo.
Ovviamente, tale applicazione è rimessa alla discrezionalità dell’Autorità amministrativa competente e non all’apprezzamento dell’organo punitivo che, nella fase dell’accertamento, si limiterà all’elencazione delle singole norme violate ed alle modalità di pagamento secondo il criterio del «cumulo materiale». Tale criterio ricorre quando vengono commesse più infrazioni con più azioni od omissioni. In tal caso non sono previste delle agevolazioni e l’autore soggiace alla sanzione prevista per ogni singola violazione commessa.
Tale principio, di particolare importanza pratico-operativa, prende in esame il concorso apparente di norme amministrative o di norme amministrative e penali, rispetto alla commissione di un fatto illecito
In forza di tale principio, una norma si definisce «speciale» rispetto ad un’altra, quando la prima contiene tutti gli elementi della seconda ed in più possiede qualche elemento di specializzazione. Può capitare che uno stesso fatto sembri regolato da più norme amministrative, ovvero sembri ricadere sotto la previsione di una norma penale e di una norma amministrativa. Si rende allora necessario individuare, nelle varie ipotesi, quale delle due norme debba essere applicata.
► Riprendendo i principi contenuti nell’art. 15 c.p.. il legislatore ha stabilito che:
Beninteso, il principio di specialità trova applicazione solo nei casi di concorso apparente e non anche nel concorso effettivo, che si ha nel caso di fattispecie che presentano elementi di diversità, ancorché coincidenti in tutto o in parte con riguardo alla condotta del trasgressore. In quest’ultimo caso, troveranno applicazione le rispettive sanzioni.
Danno luogo ad «illeciti amministrativi» quei comportamenti dei privati che si risolvono nella trasgressione di un «obbligo» nei confronti della pubblica Amministrazione.
L’obbligo violato può essere di "carattere generale", cioè comune alla generalità degli amministrati (ad esempio, illeciti di polizia, ecc.) oppure proprio di soggetti nei confronti dei quali la Pubblica Amministrazione si trova in una particolare posizione di "supremazia" (ad esempio, infrazioni dei rispettivi ordinamenti da parte di militari, impiegati, ecc.). in tale ultimo caso l’illecito assume il carattere di "illecito disciplinare".
Il «procedimento amministrativo sanzionatorio» non è disciplinato da regole generali uniformi: il legislatore, infatti, differenzia la disciplina ora in ragione della natura della sanzione irrogata (è il caso degli illeciti sanzionati con la sola pena pecuniaria, di cui alla L. 689/81), ora della natura dell’illecito (è il caso dell’illecito disciplinare di cui al T.U. Imp. civ., ecc.).
I principi che caratterizzano l’illecito amministrativo servono a distinguerlo sia dall’illecito civile sia dall’illecito penale, fermo restando che uno stesso comportamento può contemporaneamente costituire illecito amministrativo, civile e penale.
La distinzione dell’illecito amministrativo dall’illecito civile è fornita sostanzialmente dalla natura dell’interesse violato.
Nel primo caso, infatti, si tratta di un interesse di carattere non necessariamente patrimoniale, mentre nel secondo caso la lesione riguarda interessi individuali e (per lo più) patrimoniali.
La distinzione tra illecito amministrativo ed illecito penale, va posta innanzitutto sulla "natura" della sanzione che, nel caso dell’illecito penale, può essere sia detentiva che pecuniaria, mentre per l’illecito amministrativo può essere solo pecuniaria.
Altro profilo risiede, poi, nel fatto che solo la norma penale presidia il mantenimento del generale ordine sociale mentre, nel caso d’illeciti amministrativi, l’interesse protetto o è specifico della Pubblica Amministrazione o comunque non assurge a quel grado di essenzialità da richiedere l’utilizzo della norma sanzionatrice penale.
► Le sanzioni amministrative possono essere:
La sanzione amministrativa pecuniaria consiste nel pagamento di una somma non inferiore a 6 (sei) € e non superiore a € 10.329.
In base a questo principio, se in una determinata norma il legislatore non ha precisato limite inferiore o il limite superiore, si deve fare riferimento a quello stabilito dall’art. 10 legge 689/81
Le sanzioni pecuniarie proporzionali non hanno un limite massimo, mentre quello minimo è di lire 6 €.
Per quanto concerne i criteri di applicazione, l’Autorità, per determinare in concreto la sanzione amministrativa pecuniaria che la legge astrattamente fissa tra un minimo e un massimo, deve avere riguardo:
A volte, in aggiunta alle sanzioni pecuniarie, la legge prevede anche delle «sanzioni accessorie» quali ad esempio: la sospensione di una licenza commerciale, la confisca delle cose utilizzate che sono il provento della violazione, ecc.
► Prescrizione
Il diritto di riscuotere le somme dovute a titolo di sanzione amministrativa si prescrive «entro cinque anni» dal giorno in cui è stata commessa l'infrazione.
L'interruzione della prescrizione, per espressa disposizione della legge 689, è regolata dalle norme del codice civile, e si verifica in seguito a:
Il «procedimento» si apre con l’accertamento della violazione, al quale possono procedere:
► Procedimento per l’irrogazione delle sanzioni amministrative
Il procedimento per l’applicazione delle sanzioni amministrative si articola in 4 fasi.
Le prime tre vengono svolte dalla Pubblica amministrazione:
La quarta invece compete all’A.G.:
Non necessariamente il procedimento comprende tutte le quattro fasi.
Il procedimento inizia con l’«accertamento della violazione», da parte dell’Organo accertatore; successivamente avviene la «contestazione».
A questo punto, la persona cui è contestata la violazione ha due possibilità:
In altre parole la persona a cui è contestata una violazione, può ritenere preferibile di versare subito una somma in denaro anziché eventualmente ottenere più tardi dall’Autorità il riconoscimento delle sue ragioni.
Il «pagamento in misura ridotta» non costituisce ammissione di responsabilità, ma è una facoltà riconosciuta al cittadino. Pertanto si ritiene che, al pagamento in misura ridotta non può far seguito l’applicazione di una sanzione accessoria.
Se invece non viene effettuato il pagamento in misura ridotta, allora l’organo accertatore (qualora diverso dall’Autorità competente a decidere e quindi a ricevere il rapporto), dopo i 60 giorni, invia un rapporto con la prova delle eseguite contestazioni all’Autorità competente a decidere (Capitaneria di Porto, Regione, Comune, ecc.)
A conclusione dell’istruttoria, l’Autorità amministrativa, se riconosce che non è stata commessa alcuna violazione, dispone l’«archiviazione» (ordinanza motivata di archiviazione) dandone comunicazione all’organo che ha redatto il rapporto (=Verbale).
Se invece ritiene che la violazione sia stata commessa, stabilisce la sanzione ed emette una «ordinanza-ingiunzione».
Contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento, l’interessato può proporre «l’opposizione» prevista dall’art. 22 Legge. 689/81 innanzi al Giudice in sede civile (art. 7 Cod.civ. sostituito art. 17 Legge 21/10/1991, n. 374), secondo i casi:
Viceversa l’organo accertatore non ha possibilità di ricorso o di opposizione contro l’eventuale archiviazione.
L'art. 13 della legge 689/81 prevede che, ai fini dell’accertamento delle violazioni amministrative pecuniarie, gli organi addetti al controllo possano compiere alcuni atti già riconosciuti agli Ufficiali di polizia giudiziaria dall'art. 55 c.p.p., e precisamente:
Nel caso ad operare siano organi di polizia giudiziaria, procedere a perquisizione in luoghi diversi dalla privata dimora, previa "autorizzazione" dell’Autorità giudiziaria.
L’accertatore può chiedere informazioni, interpellare gli interessati e le persone informate sui fatti, prendere visione di registri e documenti, recarsi sui luoghi, ispezionare cose e luoghi diversi dalla privata dimora, effettuare rilievi e operazioni tecniche e procedere a sequestro cautelare.
Il cittadino è tenuto a non impedire l’esercizio di questa attività anche se, ovviamente, non ha l’obbligo di rendere dichiarazioni a lui sfavorevoli. La mancanza di collaborazione non può però trasformarsi in opposizione; quest’ultimo comportamento infatti, potrebbe integrare il reato di violenza, minaccia (art. 336 c.p.) o resistenza (art. 337 c.p.) a Pubblico Ufficiale.
Nella prassi operativa, quindi l’accertatore, di fronte al rifiuto di collaborazione dell’interessato non può porre in essere "poteri di coercizione" in quanto questi non rientrano nella funzione amministrativa di vigilanza (quando questi poteri sussistono, sono dalla legge attribuiti ad un’Autorità specificamente individuata).
Tuttavia, il rifiuto di collaborazione da parte dell’interessato, potrà in certi casi costituire violazione penale o amministrativa.
Questa è però cosa assolutamente diversa dal potere di esigere con la forza tale cooperazione.
Si evidenzia che se l’accertatore possiede anche la "qualifica" di Ufficiale o Agente di polizia giudiziaria potrà richiedere l’autorizzazione alla perquisizione, prevista dall’art. 13 della legge 689/81
► Approfondimenti
L’agente accertatore non potrà avvalersi della facoltà di accedere in qualunque ora nei locali destinati all’esercizio di attività soggetta ad autorizzazione di polizia, in quanto detta facoltà compete solo ad Ufficiali ed Agenti di P.S., qualifica questa non rivestita dal personale delle Capitanerie di porto.
Quanto sopra fatta salva ovviamente l’attività svolta come attività di polizia giudiziaria intesa ad acquisire prove o tracce di eventuali reati (quale, ad esempio, quella disciplinata dall’art. 4 della L. 22.05.75, n° 152) - attività questa che può e deve esercitarsi parallelamente a quella di Polizia Amministrativa qualora nei fatti oggetto di accertamento possa ravvisarsi illecito penalmente perseguibile.
Altre forme di perquisizione in luoghi diversi dalla privata dimora[1] potranno – se necessario – essere richiesti al Magistrato del luogo (art. 13 L. 689/81), essendo anzi l’introduzione abusiva presso tali luoghi atto penalmente perseguibile ai sensi dell’art. 615 c.p.
Una applicazione analogica della norma in vigore e della relativa giurisprudenza porterebbe quindi a far rientrare anche la “nave” nel concetto si dimora, qualora il contravventore vi soggiorni oppure vi si trattenga sia per esplicare la propria attività professionale che per altre attività di natura privata.
Tale applicazione per analogia non può tuttavia estendersi anche agli autoveicoli, per perquisire i quali dovrà farsi riferimento alle ordinarie disposizioni in materia penale nonché dalle leggi speciali di P.S. (es. art. 4 L. 152/1975; art. 27 L. 55/1990; art. 103 D.P.R. 309/1990; art. 1 D.L.349/92).
Senza necessariamente utilizzare,tuttavia, l’istituto della perquisizione penale o amministrativa, per controllare i veicoli dovrà farsi ricorso al disposto dell’art. 192 comma 3 che consente la ”ispezione” degli stessi al fine di verificarne la corrispondenza alle norme costruttive e di circolazione: naturalmente se a seguito di detta ispezione l’agente accertatore rileverà la presenta di tracce o corpi di reato ovvero di beni o strumenti oggetto di confisca obbligatoria se non facoltativa, procederà al riguardo secondo le disposizioni vigenti - e secondo le norme del c.p.p.. in caso di ipotesi di reato accertato nel corso di tale attività.
Da quanto sopra evidenziato si rileva che – in mancanza di specifiche forme di coazione non previste dalla legge – il contravventore non ha l’obbligo di rendere dichiarazioni a lui sfavorevoli, come pure non può procedersi coattivamente nei confronti di terzi a ricercare eventuali elementi o tracce dell’illecito che si va a contestare, ovvero obbligare i medesimi ad eventuali esibizioni.
Quanto sopra naturalmente salve le facoltà e i poteri posti in capo all’Autorità Marittima, per i propri fini istituzionali,nei confronti degli interessati comunque soggetti alla giurisdizione amministrativa dell’Autorità medesima (es. iscritti all’art. 68 Cod. nav.; iscritti alla Gente di Mare, ecc.), ovvero nell’esercizio dei poteri di Polizia Amministrativa comunque conferiti all’Autorità Marittima in materia di Sicurezza della Navigazione e della vita umana in mare, prevenzione degli infortuni sul lavoro, ecc.[2], nonché per le violazioni previste dallo stesso art. 192 commi 6° e 7° in materia di ci rcolazione stradale.
[1] Cass. Pen, Sez. 1° del 05/03/76
[2] Cass. Pen., Sez. IV^,Sent. n° 7409 del 24.06.2000 in materia di violazione delle norme sugli infortuni sul lavoro commessi a bordo di nave anche straniera)
Significa «rivolgere domande» anche senza trascriverle in un Verbale, presso chiunque, quindi anche presso persone che non potrebbero essere obbligate a testimoniare nel processo penale e presso persino l'autore dell'illecito. Non è, però, prevista alcuna forma di coazione, né di sanzione, per le persone che rifiutano di collaborare. Né esse potranno essere perseguite per favoreggiamento personale o per testimonianza falsa o reticente, dal momento che l'accertamento verte su fatti che non costituiscono reato.
Sono consentite su luoghi diversi dalla «privata dimora», inteso come luogo ove la persona attualmente si trova. L’espressione privata dimora va intesa nel senso dell’art. 614 c.p. e comprende ogni luogo usato per lo svolgimento di attività private, non soltanto l’abitazione di una persona fisica ma, in generale l’ambiente in cui si esplica la sfera intima e privata di un soggetto.
Nella nozione di privata dimora, così intesa, rientrano l’appartamento cittadino, la villa isolata, la roulotte, il prefabbricato, la tenda o la baracca dei terremotati e dei villeggianti; ed anche lo studio professionale, il circolo privato, la camera d’albergo, il laboratorio dell’artigiano, il bar di uno stabilimento balneare nonché le dipendenze dell’abitazione e dei luoghi predetti (cortile, garage, cantina, orto, terrazzo,ecc.).
L’autoveicolo o il natante (inteso in senso generale) sono considerati come "un’estensione" dell’abitazione e come luogo privato, dal quale l’avente diritto può escludere legittimamente i terzi.
Si ricorda che ai sensi dell’art. 23 Legge 963/1965 – (Ispezione alle navi e luoghi di deposito) gli incaricati della vigilanza sulla pesca marittima possono in ogni momento visitare le navi, i galleggianti, gli stabilimenti di pesca, i luoghi di deposito e di vendita ed i mezzi di trasporto dei prodotti della pesca, al fine di accertare l’osservanza delle norme sulla disciplina della pesca.
L’art. 26 comma 5, altresì, punisce con la sanzione amministrativa da 103 € a 1549 €, salvo che il fatto non costituisce reato (es. resistenza, minaccia o violenza a Pubblico Ufficiale), chiunque non consente o impedisce l’ispezione da parte degli addetti alla vigilanza sull’attività di pesca
Il veicolo o il natante possono essere certamente ispezionati nel loro aspetto esterno e nel loro funzionamento apparente.
Esistono norme di legge che consentono di effettuare lecitamente l’ispezione del veicolo e di ottenere l’apertura del vano portabagagli; ai valichi di confine é consentita una simile forma di controllo ispettivo per impedire il contrabbando; leggi finanziarie autorizzano lo spiombamento dei carichi e la verifica dei colli, per il riscontro della natura delle merci trasportate o della conformità dei documenti.
Gli organi che abbiano notizia o indizio dell’esistenza di armi o munizioni o esplosivi illecitamente detenuti, possono, ai sensi dell’art. 41 del T.U.L.P.S. perquisire luoghi pubblici e privati e, tra questi, l’automezzo; è consentita la perquisizione della persona e dell’automezzo o del natante, nel corso di operazioni di polizia, se per le circostanze di tempo e luogo e persona insorgano sospetti ed il sospetto riguardi la probabile esistenza di armi, esplosivi, munizioni o strumenti di effrazione.
Fatta eccezione per queste specifiche ipotesi, non è consentita l’ispezione dell’autoveicolo, ostandovi l’equiparazione sostanziale di quest’ultimo alla privata dimora.
Un caso particolare di Ispezione si ha in materia di controllo dei veicoli (art. 192 comma 3° C.d.S.): trattasi di un tipo di controllo tecnico finalizzato ad accertarne la rispondenza tecnica e la conformità del veicolo stesso alle norme sulla circolazione: non costituisce quindi una vera e propria perquisizione, ma di fatto dal controllo dello stesso potrebbero emergere elementi che potranno comportare un successivo provvedimento – effettuato quest’ultimo negli specifici modi e forme di legge - di sequestro amministrativo ovvero penale.
Significa poter acquisire le prove dell'infrazione mediante fotografie, planimetrie, controllo della velocità dei veicoli a motore, anche prelievo e successiva analisi di campioni, e così via.
Quando non sia possibile acquisire altrimenti gli elementi di prova, gli Ufficiali ed Agenti di polizia giudiziaria (non gli altri organi addetti al controllo), oltre a compiere gli atti di cui sopra, possono procedere a perquisizioni in luoghi diversi dalla privata dimora (v. ispezioni), previa «autorizzazione motivata»[1] dell’Autorità Giudiziaria competente del luogo (art. 13 legge 689/81), con i seguenti limiti:
E’ evidente che tale atto deve essere considerato quale estrema ratio e, comunque e sempre, limitato ai luoghi. Non si potrà mai, quindi, procedere a perquisizione personale in materia di illeciti amministrativi.
[1] Trattasi di atto che – pur se eseguito al solo fine di rilevare un illecito amministrativamente sanzionato - va sempre autorizzato preventivamente dal P.M. (vedi al riguardo Cass. Civ. – Sentenze n° 16424 del 21.11.02; n° 19690 del 29.09.04; n° 19689 del 01.10.04; n° 1699/05; e C.T.R Lazio – Sent. n° 186/19/05 del 30.11.05) ed è finalizzato al solo accertamento di materiali o beni oggetto di sequestro amministrativo – a seguito di illecito non penalmente rilevante.
La legge 689/81 prevede che possa essere disposta, come sanzione amministrativa accessoria, la “confisca” delle cose che servirono a commettere la violazione o che ne sono il prodotto, sempre ché appartengono ad una delle persone cui è ingiunto il pagamento.
Per garantire l'applicabilità di tale sanzione, gli organi preposti all'accertamento delle violazioni amministrative hanno la facoltà di procedere al «sequestro cautelare» delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa obbligatoria o facoltativa..
Tale potere non è indiscriminato, ma deve essere esercitato nei modi e con i limiti con cui il codice di procedura penale consente il sequestro alla Polizia Giudiziaria: vale a dire quando vi è fondato motivo di temere che le cose oggetto di confisca possano essere alterate o disperse.
Il «sequestro» in seguito a violazioni amministrative non è, né una sanzione anticipata, né un mezzo di coercizione probatorio (per assicurare le prove della infrazione), ma: è solo una precauzione volta a rendere possibile l'applicazione di una sanzione accessoria (confisca) e per questo la legge n. 689/81 lo definisce «sequestro cautelare».
Possiamo quindi dire, che si tratta di un provvedimento cautelare prodromico alla confisca amministrativa, di cui all’art. 20 della legge depenalizzatrice.
Il sequestro amministrativo può essere «obbligatorio» o «facoltativo»: è sempre obbligatorio quando trattasi di beni od oggetti dei quali è vietato in modo assoluto la fabbricazione, la detenzione e l’utilizzo, oppure in altri casi espressamente previsti dalla legge, e cioè per i seguenti casi:
Altra importante distinzione procedurale col sequestro penale è data dal fatto che il sequestro amministrativo non prevede convalida, ma solo opposizione dell’interessato all’Autorità competente a ricevere il rapporto: se l’opposizione non c’è, o viene rigettata, può procedersi a confisca (obbligatoria nei casi a) e b) nonché dei beni di cui è vietato in modo assoluto il possesso, la detenzione e la produzione).
Gli Organi preposti all'accertamento non hanno da porsi particolari problemi quando il sequestro è «obbligatorio», e cioè se riferito alle seguenti violazioni:
Il sequestro può considerarsi legittimo solo quando le circostanze dell'illecito, o la personalità del trasgressore, diano fondati motivi di sospettare che, nel caso concreto, le cose passibili di confisca saranno alienate o disperse.
Non può, inoltre, essere oggetto di sequestro cautelare la cosa che non è servita a commettere la violazione amministrativa, ma ne costituisce soltanto la prova; così come non può essere sequestrata una cosa che, pur essendo servita a commettere la violazione, non appartiene all'autore di essa, o a persona che sia con lui obbligata in solido, perché, in tal caso, non è possibile disporne la confisca.
Non può neppure essere effettuato il sequestro cautelare quando la cosa che servì a commettere la violazione sia proprietà di un minore, o di un incapace. Non possono, pertanto, essere sequestrati i documenti personali, quali ad esempio l'abilitazione al comando di unità, i documenti dell'unità stesse, sempre che i documenti predetti non costituiscano prova di illecito penalmente sanzionato, per cui si dovrà, nel caso, provvedere al sequestro penale e non cautelare amministrativo.
Oltre ai casi previsti espressamente dalla richiamata legge generale, l’art. 13 della legge 689/81 stabilisce che gli Ufficiali e gli Agenti di PG possono procedere al sequestro cautelare delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa, nei modi e nei limiti con cui il Codice di procedura penale consente il sequestro alla polizia giudiziaria.
Tra queste, quelle che con maggior frequenza trova richiamo nell'attività delle Capitanerie di Porto e nell'attività di prevenzione ed accertamento in ambito marittimo, è la Legge n. 963/65 sulla «disciplina della pesca marittima».
Nell'attuale formulazione, dopo le intervenute modifiche per effetto della Legge n. 381 del 25 agosto 1988, l'art. 27 della Legge 963/65 pone in stretto legame la violazione (intesa come mera azione illecita) all'art. 15 della stessa legge - commi a) e b) - in quanto attinenti la depenalizzazione) e la sanzione accessoria della confisca, tale che, mentre la sanzione principale (art. 26) deve essere diretta nei confronti degli autori del fatto illecito e degli eventuali obbligati in solido, la sanzione accessoria deve riguardare il pescato (prodotto di fatto illecito), gli strumenti, gli attrezzi e le apparecchiature usate in contrasto con la legge stessa (con esclusione delle navi) indipendentemente dall'appartenenza degli stessi all'autore della violazione, essendo esclusivamente rilevante il presupposto che le cose stesse siano state usate per commettere la violazione.
Per effetto dell'attuale formulazione della citata norma, nell'eventualità venga accertata la violazione ai commi a) e b) dell'art. 15, l'accertatore deve provvedere ad eseguire il sequestro (obbligatorio) delle cose indicate all'art. 27 della legge 963/65, poiché soggetti a confisca obbligatoria in relazione alla deroga contenuta nella norma speciale rispetto alla diversa previsione della norma generale (artt. 13 e 20 della Legge n. 689/81).
Ferma restando l'inderogabile previsione normativa che esclude l'applicazione della confisca alle navi, le quali, pertanto, non possono essere sequestrate, neppure facoltativamente, il sequestro dovrà riguardare, se illecitamente usati, le reti, le attrezzature da pesca (lampare, vongolare, ecc.) ed il pescato.
Il sequestro facoltativo eseguito dall'Agente accertatore, a differenza di quello obbligatorio, può legittimamente essere eseguito se riferito a:
La stretta relazione tra sequestro e confisca induce a ritenere che non possono essere sequestrati i prodotti dell'azione illecita (escluso come detto il pescato) qualora all'accertamento risulti che le cose che costituiscono il prodotto dell'azione stessa appartengano a persona estranea alla violazione (cose non confiscabili); inoltre non possono essere sequestrate le cose, la cui fabbricazione, uso, porto, detenzione e alienazione ha costituito violazione amministrativa, se all'accertatore risulti che appartengano a persona estranea alla violazione e se per esse possa essere rilasciata l'autorizzazione che consenta il legittimo uso, porto, detenzione, alienazione o fabbricazione.
Dalle su accennate considerazioni emerge che l’obbligatorietà della confisca e del sequestro è direttamente collegata con l’uso illecito dell’attrezzatura stessa, piuttosto che dalla constatazione se l’attrezzatura stessa è o meno di uso potenzialmente illecito in sé, quali ad esempio le reti con le maglie di dimensioni inferiori a quelle previste.
L'esecuzione del sequestro di cose o beni, che come detto possono o devono essere sequestrate, consta di due aspetti tra loro collegati:
L'aspetto amministrativo riguarda gli «adempimenti amministrativi cui l'accertatore ha l'obbligo di attenersi», mentre quello tecnico è riferito alle «modalità del sequestro».
► Adempimenti amministrativi per l'esecuzione del sequestro
Gli adempimenti amministrativi per l'esecuzione del sequestro consistono nella compilazione di un apposito «Processo Verbale» con il quale si dà atto del sequestro effettuato con l'indicazione dei seguenti elementi, per consentire l'esame della liceità del provvedimento adottato da parte dell'amministrazione competente, nonché per consentire alla parte interessata di proporre opposizione:
Gli elementi predetti debbono essere indicati in modo chiaro sul Verbale che dovrà essere sottoscritto a cura dell’Agente accertatore che ha compiuto il sequestro e dallo stesso consegnato in copia al detentore delle cose sequestrate.
Altra copia del Verbale dovrà essere immediatamente inviata all'Amministrazione competente, ai sensi dell'art. 1 del D.P.R. n. 571/82 quali ad esempio, la Capitaneria di Porto nel caso di sequestri operati rispettivamente per violazione a norme del Codice della Navigazione, della legge sulla pesca marittima (n. 693/75), della legge sulla nautica da diporto (n. 171/05), oppure alla Prefettura competente per territorio nel caso di violazione alla legge sull'obbligo della assicurazione sulla responsabilità civile (n. 990/69).
L'obbligo di inviare "immediatamente" copia del Verbale di sequestro all'Amministrazione interessata, scaturisce da una duplice esigenza:
Emerge dalle predette considerazioni che la pratica, peraltro non inconsueta, di far gettare in mare il pescato dopo l'accertamento di un illecito in materia di pesca è sicuramente soggetta a censura alla luce della obbligatorietà del sequestro nei modi previsti dalla legge.
Può essere, però, motivo di deroga la rilevata cattura di specie ittiche protette ovvero ancora in vita per cui, la reimmissione in mare appare giustificata; in tale ipotesi, tuttavia, di determinante importanza, sarà la possibilità di effettuare preliminari «rilievi fotografici» ovvero rilievi ritenuti necessari ed opportuni, fermo restando l'obbligo di verbalizzare la relativa circostanza nell'apposito Verbale.
Le cose sequestrate devono essere annotate su apposito “Registro delle cose sottoposte a sequestro” (art. 9 DPR 29/7/1982, n. 571) nel quale si devono indicare:
► Adempimenti tecnici per l'esecuzione del sequestro
Per quanto attiene gli adempimenti tecnici riguardanti il sequestro occorre fare riferimento alla disposizione indicata nell'art. 5 del D.P.R. n. 571/82, la quale prevede che «le cose sequestrate vengono assicurate con il sigillo dell'Ufficio cui appartiene il Pubblico Ufficiale che ha eseguito il sequestro».
Lo scopo della apposizione del «sigillo» è quello di impedire l'uso o l'alterazione di quanto sequestrato, tale che l'eventuale intervenuta violazione agli obblighi di custodia non possa sfuggire a specifica verifica.
La condizione indicata in precedenza deve essere osservata soprattutto qualora l'oggetto del sequestro (esclusi i natanti, consegnati ai soggetti già previamente individuati), per sua natura o in presenza di motivi di opportunità, venga temporaneamente affidato in custodia, dal che ha eseguito il sequestro, allo stesso soggetto che lo deteneva al momento dell'accertamento della violazione amministrativa, in attesa della convalida del procedimento di affidamento al custode nominato dal titolare dell'Ufficio cui appartiene l'accertatore.
Per quanto attiene alle concrete modalità di attuazione dell'apposizione del sigillo, potrà ricorrersi a taluno dei sistemi già noti nella prassi giudiziaria, quali l'uso della carta gommata, spago, ceralacca, piombo, avendo in ogni caso cura di apporre sul sigillo il timbro o il marchio dell'Ufficio cui appartiene il verbalizzante.
Per quanto attiene al sequestro di navi, anche se il D.P.R. n. 571 del 1982 ammette in ipotesi la possibilità che le unità sequestrate possano essere conservate presso la sede dell'Ufficio cui appartiene il Pubblico Ufficiale che ha eseguito il sequestro ed affidate al custode appositamente incaricato, o alla custodia di terza persona, si ha fondato motivo di ritenere, almeno per quanto attiene le Capitanerie di Porto, che ben difficilmente esistano sedi in possesso delle necessarie aree ed attrezzature per poter adeguatamente custodire le unità stesse.
In relazione a ciò, si ritiene doveroso suggerire che gli accertatori si avvalgano della speciale facoltà prevista dall'art. 8 del richiamato D.P.R. n. 571/82, il quale esonera l'accertatore dall'onere di assicurare con il sigillo dell'Ufficio l'unità sequestrata. Tale adempimento è sostituito dal solo Verbale di consegna dell'unità sequestrata al custode già preventivamente individuato, sulla base dei requisiti tecnici e personali stabiliti dal Comandanti di Porto Capi di Circondario Marittimo.
È consentito al che ha eseguito il sequestro dell'unità di stabilire le necessarie prescrizioni per il trasporto al luogo di custodia, con l'eventuale ausilio degli ormeggiatori e del pilota, sentito, se del caso, anche l'ente tecnico (art. 8 D.P.R. n. 571/82).
Nell'ipotesi di violazione alle disposizioni sull'obbligo assicurativo dell'unità, il Verbale di consegna al custode dovrà essere immediatamente inviato, unitamente al Verbale di sequestro del mezzo, alla Prefettura competente per territorio, alla quale dovrà, altresì, essere data notizia dell'eventuale ausilio fornito da terzi soggetti per le operazioni preliminari alla custodia, al fine di consentire che in occasione dell'eventuale provvedimento di «dissequestro» ovvero di «confisca» sia tenuto conto delle spese da liquidare agli intervenuti ed al custode.
Con riferimento alle cose sequestrate bisogna distinguere tra:
In proposito, si ritiene opportuno raccomandare che la facoltà di affidare in custodia al possessore degli oggetti sequestrati (normalmente l'autore stesso dell'illecito) sia da adottare esclusivamente nei casi di effettiva ed inderogabile necessità, e sia, in ogni caso, da evitare nel caso di sequestro di pescato e nel caso di sequestro di oggetti o cose illecite in sé, ma che se sottoposte a lievi modifiche possono essere ritenute lecite.
Particolare attenzione deve essere posta all'attenta verifica e corretta individuazione di quanto può essere sequestrato.
Anche per il sequestro valgono le considerazioni già espresse riguardo alla redazione del relativo Verbale nel senso che solamente ciò che con assoluta certezza è attinente l'illecito può essere sequestrato senza che dall'accertatore possano essere verbalizzate deduzioni personali non coordinate con quanto ha personalmente constato.
Così, analogamente, anche per quanto attiene gli attrezzi utilizzati illecitamente, si dovrà eseguire il sequestro solamente con riferimento a quelli che erano in uso al momento in cui è avvenuta la cognizione dell'illecito ovvero al momento della contestazione del fatto.
Nel caso, poi, pur essendo stata constatata l'avvenuta commissione dell'illecito non sia possibile eseguire il sequestro (perché, ad esempio, l'attrezzatura è stata abbandonata in mare, in un momento immediatamente successivo alla avvenuta contestazione) è consigliabile provvedere a sequestrare, se possibile, la parte dell'attrezzatura (ad esempio: i tronconi dei cavi tagliati) che sono rimasti a bordo, quale rafforzativa dell'illecito che verrà descritto nel contesto del Verbale di accertamento.
Si ritiene che il termine attrezzature indicato nel contesto dell'art. 27 della Legge n. 963/65, debba essere inteso con riferimento a tutta l'attrezzatura che è stata utilizzata «attivamente» per commettere l'illecito (ad esempio: reti, divergenti, cavi) con esclusione della attrezzatura che costituisce dotazione di bordo, ancorché funzionale ovvero necessaria per l'impiego della attrezzatura stessa.
Il caso che con maggior frequenza si presenta all'Amministrazione marittima, quale Autorità amministrativa competente, è il caso di sequestro di «prodotto ittico» proveniente da illecita attività di pesca.
In mancanza della disponibilità di adeguati mezzi per la conservazione del pescato a cura del custode, all'Amministrazione stessa si pone il problema dell'alienazione o distruzione del prodotto ittico, sempre che dall'Amministrazione stessa sia ovviamente riconosciuto che il sequestro è stato legittimamente effettuato.
In merito alla su accennata casistica, competente pertanto, in via generale, all'alienazione dei beni mobili di pertinenza del patrimonio disponibile dello Stato, nel cui ambito rientrano certamente i beni confiscati e quindi acquisiti alla proprietà dello Stato, è la «Direzione Regionale delle entrate» (ex Intendenza di Finanza) del luogo ove i beni stessi si trovano, sempre che non vi siano particolari disposizioni legislative che, per specifici settori o materie, individuino competenze diverse.
In relazione alla particolare situazione in cui si trovano le cose da alienare ed agli oneri che ne derivano alle Amministrazioni interessate, emerge chiaramente la necessità di provvedere con la massima urgenza e quindi la possibilità del ricorso in via normale alla «licitazione privata».
Si dovrà, invece, procedere col sistema della «trattativa privata» per la vendita delle cose sequestrate deperibili, sempre che il bene non sia già alterato (nel qual caso sarà distrutto ai sensi dell'art. 17, quarto comma, del decreto), e purché i tempi procedurali siano compatibili con lo stato di deperibilità del bene stesso.
Il ricavato delle vendite delle cose deperibili di cui all'art. 5, secondo comma, del decreto, dovrà essere versato in Tesoreria a titolo di deposito provvisorio di modo che l'amministrazione marittima interessata ne abbia la disponibilità cosi da poterne disporre al termine del procedimento o l'incameramento, se il procedimento stesso si sarà concluso con un provvedimento di confisca (da intendersi quale versamento all'erario nel caso dell'amministrazione marittima) o la restituzione all'avente diritto.
In relazione alle predette disposizioni è incontestabile che nel caso di sequestro di beni soggetti a rapida deperibilità, l'Amministrazione Marittima potrà senz'altro disporre la distruzione, purché il relativo provvedimento sia adeguatamente motivato.
Il provvedimento con il quale si dispone la distruzione delle cose sequestrate dovrà essere comunicato al custode delle stesse e dovrà contenere, anche in forma sintetica, le modalità da seguire per la distruzione, nonché l'obbligo, per il custode stesso, di certificare l'avvenuta distruzione con apposita «dichiarazione» da conservare agli atti della Amministrazione disponente.
Nell'ambito del procedimento amministrativo ed, in particolare, con riferimento al sequestro operato per effetto di avvenute violazioni a norme punite con la sanzione amministrativa, il D.P.R. n. 571/82 individua tre figure di «custode», tutte legittimate a mantenere la custodia delle cose sottoposte a sequestro ed individuate come segue:
Ai sensi del sesto comma dell'art. 7 del D.P.R. n. 571/82, il che ha proceduto al sequestro può, per la particolare natura degli oggetti sequestrati o per motivi di opportunità, disporre provvisoriamente che gli oggetti sequestrati siano affidati in custodia temporaneamente a soggetto diverso (c.d.«custode provvisorio») dal custode designato dal titolare dell'Ufficio cui appartiene il Pubblico Ufficiale che ha eseguito il sequestro. Nel qual caso il custode nominato dal titolare dell'Ufficio (o il titolare dell'Ufficio stesso) deve convalidare o modificare la decisione di affidamento in custodia entro 5 giorni dalla data di avvenuto sequestro.
Il Pubblico Ufficiale che ha eseguito il sequestro, ove non ritenga di affidare la custodia delle cose sequestrate al custode provvisorio, deve consegnarle al titolare dell'Ufficio medesimo. Nel caso, invece, di sequestro di «unità» il Pubblico Ufficiale che ha proceduto al sequestro può disporre che gli stessi qualora per motivi di praticità ed opportunità non possano essere custoditi dai soggetti sopraindicati, vengano custoditi (art. 8 D.P.R. n. 571/82) dai soggetti pubblici o privati già previamente individuati dai Comandanti di Porto Capi di Circondario (c.d.«custodi definitivi»).
Prima di indicare quali sono gli adempimenti che debbono essere compiuti dall'accertatore dopo la compilazione del Verbale e la notifica o contestazione, occorre fare riferimento alla fattispecie contemplata dall'art. 24 della legge n. 689/81 (connessione obiettiva con un reato).
Più chiaramente, esiste, in genere, la connessione qualora la cognizione di un illecito influisce sulla cognizione e prova di un altro illecito entrambi commessi in occasione di una infrazione attuata da un singolo soggetto attivo.
Quando si verifica tale connessione in quanto l'esistenza di un reato dipende dall'accertamento di una violazione non costituente reato (per esempio, illecito amministrativo), e per questa non sia effettuato il pagamento in misura ridotta, la competenza a decidere sulla violazione amministrativa, è attribuita al Giudice penale competente a conoscere del reato commesso.
Ovviamente non è possibile indicare anticipatamente tutti i casi nei quali detta connessione potrà esistere
In tale ipotesi il Giudice penale è competente a decidere anche sulla violazione amministrativa connessa.
Non è, pertanto, necessario che, al ricorrere di tale ipotesi, l'accertatore provveda ad eseguire nei modi rituali la contestazione o notifica dell'illecito amministrativo, il quale per effetto del richiamato art. 24, andrà segnalato unitamente al fatto penale, alla competente Procura della Repubblica presso il Tribunale.
Non appare poi possano sorgere particolari difficoltà attuative nel caso si debba operare contestualmente all'accertamento dell'illecito, anche il sequestro che, per effetto della connessione, dovrebbe riguardare esclusivamente l'aspetto penale piuttosto che quello amministrativo.
► Accertamento mediante analisi di campioni
Nel caso in cui, per l’accertamento di violazioni amministrative, siano state compiute «analisi di campioni», il responsabile del laboratorio è tenuto a comunicare l’esito all’interessato, mediante raccomandata A.R.
Il trasgressore o l’obbligato in solido hanno la facoltà di richiedere la revisione, con partecipazione di un tecnico di loro fiducia, ed anche in questo caso il dirigente del laboratorio deve comunicare gli esiti agli interessati.
La comunicazione degli esiti delle analisi tiene luogo alla contestazione delle violazioni.
L’atto di accertamento amministrativo costituisce il primo passo nel sistema sanzionatorio punitivo: è l’atto mediante il quale i soggetti abilitati (accertatori) riscontrano che in un luogo definito, in una certa data ed ora determinata si è consumata la violazione di una norma che è punita in via amministrativa. Ovviamente, alla fattispecie concreta andrà associata la fattispecie astratta prevista dal legislatore e assoggettata a sanzione. Talune violazioni presuppongono, per il loro accertamento, una analisi tecnica di laboratorio, come ad esempio l’accertamento di eventuali scarichi in acque pubbliche o private. È intervenuta, in materia amministrativa, la Legge 24 novembre 1981, n. 689, la quale, ad ulteriore precisazione, oltre alle disposizioni in materia di redazione del verbale di violazione amministrativa, l’art. 15, consente agli organi di controllo, e quindi organi che non devono obbligatoriamente possedere la qualifica di Ufficiali o Agenti di polizia giudiziaria, ma semplicemente dipendenti di Enti Pubblici o, ancora di più, dipendenti di Enti Privati (es. ditte che hanno in appalto il servizio A.T.O.) di effettuare prelievi di campioni, anche all’interno delle ditte, per verificare il livello di contaminazione o non contaminazione. Lo stesso art. 15, inoltre, al fine di consentire il diritto alla difesa, pone il cittadino nella condizione di chiedere la revisione delle analisi dei campioni prelevati dagli organi accertatori prima dell’irrogazione della sanzione o del compimento degli effettivi atti del procedimento.
In materia penale, ovverosia nel caso in cui a seguito l’analisi del campione emerge una violazione avente carattere penale, è intervenuto l’art. 223[1] delle disposizioni di attuazione del c.p.p. (Analisi di campioni e garanzie per l’interessato).
“…se è logico che l’autorità amministrativa, cui compete il diritto di effettuare i campionamenti delle acque, non abbia l’obbligo di preavvisare il titolare dello scarico circa il momento in cui verranno effettuate le operazioni di prelievo per evitare che possano esser apportate modifiche agli scarichi e di conseguenza fatte sparire le tracce di ogni irregolarità, non altrettanto può dirsi per quanto riguarda il momento delle analisi delle acque campionate. Infatti queste debbono essere esaminate con la massima tempestività stante la loro deteriorabilità e pertanto le analisi non sarebbero utilmente ripetibili nel corso del successivo procedimento penale.
In tema di tutela delle acque dall’inquinamento, la Corte costituzionale con Sentenze n. 248/83 e 15/86[3] della ha voluto sottolineare che, sebbene, al momento iniziale di prelievo di campioni, non è possibile venire a conoscenza se dall’analisi risulterà un superamento che rientra nella fattispecie penale, e quindi il prelievo può essere sempre eseguito ai sensi dell’art. 15 della L. 689, ma, nella ipotesi in cui il superamento rientra nel penale, l’operatore avrebbe dovuto seguire le procedure di cui all’art. 223 delle disp di att. del c.p.p. Pertanto, tale sentenza, impone a tutti gli operatori di adeguarsi ai principi dettati dalla c.p.p. in quanto assumono efficacia probatoria le analisi compiute con un vero e proprio accertamento assimilabile,nella sostanza, ad una perizia, fonte, quindi, di convincimento del Giudice; tanto più che le relazioni sulle analisi sono allegate agli atti del procedimento penale e di esso lo stesso Giudice può tener conto e darne lettura a norma dello stesso art. 466 c.p.p. Proprio questa particolare efficacia probatoria del risultato delle analisi impone che sia dato avviso alla parte onde consentirne la presenza con l’eventuale assistenza di un consulente tecnico. Circoscritta, quindi, la norma di cui al D.L.vo 152/06 sopra elencata, in riferimento al controllo sugli scarichi (art. 101), in riferimento all’art. 24 della Costituzione, il prelievo, originariamente amministrativo, ma con le tecniche dettate dal c.p.p. va riconosciuto valido a tutti gli effetti, e quindi considerato atto irripetibile da poter inserire nel fascicolo del giudice.
In tema di tutela delle acque dall’inquinamento, secondo quanto stabilito dalle sentenze n. 248/83 e 15/86 della Corte Costituzionale[3], il diritto di difesa con riferimento alle analisi dei campioni è limitato al preavviso della data dell’inizio delle operazioni e del luogo, onde consentire l’eventuale presenza di un consulente privato. Poiché l’accertamento non ha natura di perizia processuale, non è prevista la presenza del difensore e neppure la redazione di un verbale, secondo le modalità del nuoivo codice di procedura penale negli articoli 134-137 e ss., applicabili eslusivamente alla documentazione degli atti assunti nel corso del procedimento penale. Le modalità tecniche delle analisi sonolasciate alla discrezionalità dell’amministrazione, la quale è tenuta a certificare soltanto il prelievo, l’apertura dei campioni e l’esito delle operazioni. Il certificato di analisi può, pertanto, essere legittimamente inserito nel fascicolo del dibattimento ed essere utilizzato quale mezzo di prova – Cass. III, sent. 512 del 22.1.1993 (ud. 22.10.92) rv. 192732.
[1] Art. 223 (Analisi di campioni e garanzie per l’interessato)
1. Qualora nel corso di attività ispettive o di vigilanza previste da leggi o decreti si debbano eseguire analisi di campioni per le quali non è prevista la revisione, a cura dell’organo procedente è dato, anche oralmente, avviso all’interessato del giorno, dell’ora e del luogo dove le analisi verranno effettuate. L’interessato o persona di sua fiducia appositamente designata possono presenziare alle analisi, eventualmente con l’assistenza di un consulente tecnico. A tali persone spettano i poteri previsti dall’art. 230 del Codice.
2. Se leggi o decreti prevedono la revisione delle analisi e questa sia richiesta dall’interessato, a cura dell’organo incaricato della revisione, almeno tre giorni prima, deve essere dato avviso del giorno, dell’ora e del luogo ove la medesima verrà effettuata all’interessato e al difensore eventualmente nominato. Alle operazioni di revisione l’interessato e il difensore hanno diritto di assistere personalmente, con l’assistenza eventuale di un consulente tecnico. A tali persone spettano i poteri previsti dall’art. 230 del Codice[2].
3. I verbali di analisi non ripetibili e i verbali di revisione di analisi sono raccolti nel fascicolo per il dibattimento (431 c.p.p.), sempre che siano state osservate le disposizioni dei commi 1 e 2.
[2].Art. 230 (Attività dei consulenti tecnici)
1. I consulenti tecnici (225, 2332; 38 att.) possono assistere al conferimento dell’incarico al perito (223 coord.) e presentare al giudice richieste, osservazioni e riserve, delle quali è fatta menzione nel verbale.
2. Essi possono partecipare alle operazioni peritali, proponendo al perito specifiche indagini e formulando osservazioni e riserve, delle quali deve darsi atto nella relazione (227, 3603).
3. Se sono nominati dopo l’esaurimento delle operazioni peritali (228), i consulenti tecnici possono esaminare le relazioni e richiedere al giudice di essere autorizzati a esaminare la persona, la cosa e il luogo oggetto della perizia.
4. La nomina dei consulenti tecnici e lo svolgimento della loro attività non può ritardare l’esecuzione della perizia e il compimento delle altre attività processuali.
[3] Corte costituzionale, Sentenze n. 248/83 e 15/86
In tema di tutela delle acque dall’inquinamento, secondo quanto stabilito dalle sentenze n. 248/83 e 15/86 della Corte Costituzionale, il diritto di difesa con riferimento alle analisi dei campioni è limitato al preavviso della data dell’inizio delle operazioni e del luogo, onde consentire l’eventuale presenza di un consulente privato. Poiché l’accertamento non ha natura di perizia processuale, non è prevista la presenza del difensore e neppure la redazione di un verbale, secondo le modalità del nuoivo codice di procedura penale negli articoli 134-137 e ss., applicabili eslusivamente alla documentazione degli atti assunti nel corso del procedimento penale. Le modalità tecniche delle analisi sonolasciate alla discrezionalità dell’amministrazione, la quale è tenuta a certificare soltanto il prelievo, l’apertura dei campioni e l’esito delle operazioni. Il certificato di analisi può, pertanto, essere legittimamente inserito nel fascicolo del dibattimento ed essere utilizzato quale mezzo di prova – Cass. III, sent. 512 del 22.1.1993 (ud. 22.10.92) rv. 192732.
La comunicazione a mezzo raccomandata costituisce la prima notizia dell’infrazione. Per la contestazione delle violazioni il cui accertamento richiede l’effettuazione di analisi su campioni, l’art. 15/689 detta disposizioni precise in materia. Tali violazioni sono tipiche ipotesi di trasgressione alle norme sulla genuinità degli alimenti e bevande, inquinamento idrico ed atmosferico, composizione dei carburanti.
La necessità delle analisi impone che l’accertamento della violazione avvenga in un momento successivo rispetto al tempo del prelevamento di campioni, perché solo successivamente all’esito si accerta il tipo di violazione. E’ quindi da questo momento che diventa possibile dare notizia al trasgressore dell’addebito che gli si ascrive. Infatti, poiché le analisi vengono quasi sempre eseguite all’interno di laboratori (A.R.P.A.), non è mai utilizzabile la procedura di contestazione immediata ex art. 14/689.
Invece, in materia di mancata comunicazione all’interessato, la Cassazione Civile, con Sentenza 13.07.2004, n. 12952, ha stabilito che , qualora per l’accertamento della violazione siano compiute analisi di campioni e i relativi risultati non siano stati comunicati all’interessato con lettera raccomandata, così come sancito dall’art. 15, comma 1 L. 689, la contestazione della violazione deve comunque seguire le normali procedure di cui all’art. 14 della medesima legge, e, pertanto, deve contenere gli estremi essenziali della violazione, quali risultanti dalle analisi compiute sul campione, riportando con esattezza l’esito delle analisi, allo scopo di garantire comunque il diritto alla difesa all’interessato, esercitabile anche mediante la richiesta di revisione delle analisi.
Ai fini della determinazione del dies a quo del termine di novanta giorni previsto dall’art. 14/689 per la notificazione del verbale irrogativo della sanzione amministrativa, deve aversi riguardo nella ipotesi di infrazione concretamente percepibile da parte degli Agenti competenti, e quindi, rileva a detti fini solo quando, dopo le rilevazioni eseguite da quegli Agenti, l’accertamento dell’infrazione risulti da verificare attraverso e per effetto di successivi esami o analisi rispetto al momento del prelievo (Cass. Civ. 29.03.1999, n. 3001).
Per le notifiche a mezzo posta, la Cassazione ha individuato la concreta applicazione delle norme dettate in materia civile, individuando il momento in cui deve ritenersi perfezionata la comunicazione nel momento in cui vi sia l’effettiva ricezione del piego raccomandato. Nessuna rilevanza è attribuita alla data di spedizione della raccomandata, ma soltanto dalla data risultante nella ricevuta di ritorno iniziano a decorrere i vari termini a disposizione dell’interessato.
Il punto di prelievo campioni di acque, sui quali effettuare le analisi chimico-fisiche dirette a verificare il superamento delle concentrazioni di sostanze inquinanti consentite dalle vigenti norme di legge, deve essere individuato - in osservanza ai principi di proporzionalità e precauzione - immediatamente prima dell'immissione di tali reflui industriali nel mare e non, invece, in corrispondenza del singolo impianto produttivo, ubicato all'interno dello stabilimento industriale.
Consiglio Stato, sez. V, 09 settembre 2005, n. 4648
La Direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e la Direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrti provenienti da fonti agricole, sono state recepite dall’abrogato D.L.vo 152/1999 e dall’attuale D.L.vo 152/2006 (art. 101 commi 3 e 4). Le disposizioni summenzionate rispettivamente recitano: “Gli scarichi devono essere resi accessibili per il campionamento da parte dell’autorità competente per il controllo nel punto assunto per la misurazione. La misurazione degli scarichi, si intende effettuata subito a monte del punto di immissione in tutte le acque superficiali e sotterranee, interne o marine, nonché in fognature, sul suolo o nel sottosuolo” e “per le acque reflue industriali contenenti le sostanze della tabella allegata, il punto di misurazione dello scarico si intende fissato subito dopo l’uscita dallo stabilimento o dall’impianto di trattamento che serve lo stabilimento medesimo, ed esattamente nel punto preciso ove tali scarichi si immettono in un corso d’acqua. L’autorità competente può richiedere che gli scarichi parziali contenenti le sostante sostanze della tabella allegata siano tenuti separati dallo scarico generale”.
Tutti gli organi tecnici di cui all’art. 13 l. 689/81. L’art. 101 comma 4 del D.L.vo 152/2006 recita: “L’autorità competente per il controllo è autorizzata a effettuare tutte le ispezioni che ritenga necessarie per l’accertamento delle condizioni che danno luogo alla formazione degli scarichi. Essa può richiedere che scarichi parziali contenenti le sostanze di cui ai parametri fissati subiscano un trattamento particolare prima della loro confluenza nello scarico generale”.
Il compito dell’organo accertatore, quale organo di Polizia amministrativa o Polizia giudiziaria, è, dunque, quello di stabilire quale sia, nello specifico, l’uscita dello stabilimento o dall’impianto di trattamento che serve lo stabilimento medesimo, ovvero, in altri termini, se il prelievo di campioni di acqua, onde controllare la conformità ai limiti tabellari, dovesse effettuarsi in corrispondenza dell’uscita dei reflui dall’impianto dello stabilimento o, piuttosto, immediatamente prima dell’immissione degli stessi nel fiume, nel canale, o nel mare, una volta depurati all’interno dello stabilimento.
Le procedure di alienazione e di distruzione di materiale, pericoloso per la salute pubblica oppure non deperibile, confiscato dal personale delle Capitanerie di Porto, e del materiale dissequestrato e non ritirato, proveniente, in particolare, dalle condotte illecite in materia di pesca sia sportiva che professionale, si conformano a quanto previsto dal D.P.R. 22 luglio 1982, n. 571 nonché dalla Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri in data 10 Dicembre 1984.
► Tali procedure si articolano come segue:
Solo quando il provvedimento che dispone la confisca diventa inoppugnabile, ovvero quando avverso lo stesso non è stato presentato ricorso entro 30 giorni dalla sua emanazione, si procederà alla alienazione del bene confiscato con la seguente procedura:
Qualsiasi sia la procedura adottata, una volta ultimata, ne sarà data comunicazione alla Capitaneria di Porto competente per la successiva comunicazione all’ Autorità Finanziaria.
In via principale, l’art. 14 della legge 689/81 prescrive che in caso di accertamento di violazione amministrativa, si debba procedere se possibile, «immediatamente» alla contestazione, sia al trasgressore che alla eventuale persona obbligata in solido.
Con il termine di «contestazione» si indica l'attività diretta ad informare il trasgressore e l'obbligato in solido del fatto illecito.
Lo scopo della norma è, prima di tutto, quello di consentire all'interessato una «efficace difesa».
Le violazioni amministrative, infatti, consistono nella stragrande maggioranza in comportamenti (azioni od omissioni) istantanei, privi di evento, per cui il trasgressore a volte, quando ha agito senza dolo, non si rende conto nemmeno di aver commesso il fatto illecito, ed in ogni caso non ne conserva il ricordo che per brevissimo tempo.
La legge prevede due forme di contestazione:
La contestazione ha importanza fondamentale, perché con questo atto la Pubblica amministrazione partecipa al trasgressore la sua pretesa di pagamento di una somma in denaro a titolo di sanzione per un illecito, e instaura il necessario contraddittorio.
L'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti sia stata omessa la notificazione nel termine prescritto (art. 14 L. 689/81).
È censurabile l'operato dell'accertatore che, pur potendo effettuare la contestazione immediata, la omette, e provvede in un secondo tempo alla notifica; ma gravemente scorretta ci sembra anche la prassi secondo la quale, avvenuta la contestazione, l'accertatore si limita a prendere nota delle generalità del trasgressore per inviargli in un secondo tempo il Verbale di notificazione a domicilio, ponendo a suo carico le relative spese.
L'omissione della contestazione, anche se sanabile con la successiva notificazione, non è comunque priva di conseguenze per l'accertatore, il quale potrà andare incontro a sanzioni disciplinari e, se ha agito con dolo, anche a procedimento penale, per «omissioni di atti d'ufficio» o perfino, a seconda dei casi, per «falsità ideologica».
Nel redigere il Verbale, appare opportuno procedere ad «identificare» compiutamente sia il trasgressore che l’obbligato in solido, riportandone le esatte generalità oltre che gli estremi del documento di identificazione (per il trasgressore) ovvero dell’atto che qualifichi la figura dell’obbligato in solido (contratto di noleggio o di leasing finanziario, visura camerale da cui si identifichi la persona fisica del legale rappresentante; attestazione P.R.A. da cui si evinca l’intestatario del veicolo, intestatario della concessione, ecc.).
Tali soggetti andranno distintamente e separatamente riportati sul processo verbale redatto dagli Agenti accertatori, alle relative voci “contravventore” e “obbligato in solido”.
Occorre rammentare l’importanza che una corretta identificazione del trasgressore ed il riportare quindi i precisi dati anagrafici del medesimo riveste per la successiva procedura per la formazione dei «Ruoli esattoriali», in quanto può comportare il c.d. “scarto del nominativo” per errore anagrafico e conseguentemente un ingiustificato ritardo nell’iscrizione a Ruolo con relativo aggravio di spese.
Preliminarmente rilevasi come la persona nei cui confronti vengono svolti gli accertamenti in merito all’illecito amministrativo è tenuta a fornire indicazioni sulla propria identità personale, la cui omissione è punita ai sensi dell’art. 651 c.p. - che è cosa diversa dall’obbligo di recare con se un documento di identità e di esibirlo ad ogni richiesta di Agenti e Ufficiali di P.S. (qualifica questa non rivestita dal personale delle Capitanerie di Porto) - procedura questa prevista dall’art. 4 del T.U.L.P.S. (approvato con R.D. 18/6/1931, n. 773) e dall’art. 11 D.L. 21/3/1978, n. 59 (conv. con modif. nella Legge 18/5/1978, n. 191) solo nei confronti delle persone pericolose e sospette, nei cui confronti l’Autorità di P.S. medesima (e solo quella) può disporre l’accompagnamento coattivo in caserma per successiva identificazione.
I documenti di identità "equipollenti" alla carta di identità sono elencati dall’art. 292 del R.D. 06.05.1940, n° 635, e come tali riportati dall’art. 35 del successivo D.P.R. 445/2000, e cioè:
Si rileva, al riguardo, come il conducente del veicolo trovato sprovvisto del documento di guida può ottemperare all’invito di esibizione di detto documento – ex art. 180 C.d.S. – anche inviando a mezzo fax al Comando cui appartiene l’accertatore copia fotostatica della patente medesima (Circolare Comando P.M. di Roma n° 92 del 14.06.06).
Il contrassegno di assicurazione deve essere esposto sul parabrezza (art. 181 C.d.S) e deve altresì essere sempre perfettamente leggibile[2].
L’accompagnamento negli Uffici del Comando previsto inoltre dall’art. 11 della L. 18.05.78, n° 191 (c.d. “ fermo di pubblica sicurezza”) assolve a funzioni essenzialmente preventive, e trova applicazione esclusivamente se la persona rifiuta di dichiarare le proprie generalità, ovvero ricorrano sufficienti indizi per ritenere false le generalità fornite ovvero i documento di identità esibiti.
Tale atto ha funzione diverse rispetto a quelle previste dall’art. 349 comma 4 c.p.p. che consente alla Polizia Giudiziaria (quindi anche al personale del Corpo delle Capitanerie) di accompagnare nei propri Uffici per la identificazione i potenziali testimini, ovvero le persone nei cui confronti vengono svolte le indagini.
Tale procedura è obbligatoria se si è in presenza di cittadini «extracomunitari» per verificare l’eventuale sussistenza di provvedimenti di espulsione già emanati a carico dei medesimi (art. 13 T.U. 25/07/98, n. 286, così come sostituito dall’art. 13 bis della L. 106/2002), poiché in questo caso scatterebbero le procedure di arresto obbligatorio ovvero di espulsione prefettizia con accompagnamento coattivo alla frontiera (art. 14 T.U.).
[1] Giusta Circolare n° M/2413/8 del 14.03.2000 del Ministero dell’Interno
[2] Cass. Civ. - Sent. n° 18109 del 12.09.05
Se il trasgressore risulta essere un «minore», la notifica andrà fatta nei confronti di un genitore convivente ovvero nei confronti di chi risulti legalmente essere il tutore dello stesso [1]; in caso di separazione dei genitori l’atto andrà notificato nei confronti del genitore convivente che eserciti la potestà di genitore sul minore - il quale ultimo - essendo giuridicamente “incapace” – non può essere destinatario di alcuna contestazione formale (ex art. 2 L.689/81 e art. 195 C.d.S.), mentre il genitore risponde ex lege della condotta (c.d culpa in vigilando) del proprio figlio minorenne – anche se non risiede con lo stesso e viva separatamente dal ragazzo[2].
Nel verbale pertanto dovrà essere indicato quale effettivo trasgressore la persona tenuta alla sorveglianza nei confronti del minore medesimo[3] .
Parimenti se l’infrazione commessa dal minore comporta decurtazione di punteggio, questa non può essere effettuata nei confronti del genitore o dell’esercente la potestà di genitore.
[1] Sentenza Cass. Civ. n. 4286 del 26.4.2002
[2] Cass. Civ. – Sent. n° 6685 del 21.03.07
[3] Circolare n° 300/A/1/41491/131/S/1/1 del 26.05.05 del Ministero degli Interni
[2] Parere Mininterno n° 300/A/1/45328/13/S/1/1 del 10.11.05.
L’ intestatario del veicolo andrà identificato mediante la residenza, il domicilio o sede del soggetto risultante dalla carta di circolazione, dalla patente di guida e dagli archivi del P.R.A. e della M.C.T.C. ai sensi dell’art. 201 comma 3 del C.d.S., al fine di evitare un difetto di notifica se il contravventore avesse omesso di aggiornare le propria residenza anagrafica sui documenti automobilistici.
In base al corrente orientamento giurisprudenziale, il conducente dell’autoveicolo risponderebbe anche dell’operato dei passeggeri per le violazioni commesse da questi ultimi .
Il trasgressore – quale persona fisica – che si avvalga della facoltà di "oblazione" in via breve, non ha più, una volta pagato, alcun titolo per fare ricorso (art. 204 bis)[1], salvo che trattasi di persona diversa dall’intestatario del veicolo, e per le sole sanzioni accessorie[2].
[1] Come confermato anche dalla Corte Costituzionale (Ordinanza n° 46 del 20.02.07)
[2] Cass. Civ. a SS.UU. – Sent. n° 20544 del 29.07.08
La notifica dell’accertamento della contestazione deve essere fatta nei confronti di chi risulta essere «legale rappresentante» pro-tempore della Società o dell'Ente; mentre se si intende notificare una copia al «dipendente» che ha commesso materialmente la violazione di cui la società debba rispondere occorre accertarsi della effettiva "qualifica" e "mansione" societaria ricoperta dal dipendente medesimo, al fine di evitare che venga notificato un atto nei confronti di un soggetto che svolga mansioni esterne o occasionali o addirittura non sia affatto dipendente della società alla quale si intende addossare la responsabilità del fatto illecito contestato.
A tal riguardo la giurisprudenza ha considerato valida la notifica effettuata nei confronti di un socio o di un collaboratore presso la sede dell’azienda[1], mentre la cancellazione di una società non produce effetti presso i terzi creditori anteriori ancora sussistenti, con conseguente legittimazione del liquidatore a ricevere gli atti pur dopo il provvedimento di cancellazione[2].
Si rileva tuttavia come (specialmente per le c.d.”Auto aziendali”) – qualora il proprietario abbia pagato la sanzione – il conducente possa comunque ricorrere avverso la «sanzione accessoria» della decurtazione del punteggio sulla patente, perché ha un interesse diretto e concorrente a quello del proprietario[3], significandosi comunque che il pagamento in misura ridotta non preclude la possibilità di espletare successivo rcorso per le eventuali sanzioni accessorie non pecuniarie[4].
[1] Cass. Civ. – Sent. n° 24622 del 03.10.08
[2] Cass. Civ. - Sez. Trib. – Sen. n° 25472 del 20.10.08
[3] Sent. n° 53 del 23.02.05 del G.d.P.di Abbiategrasso
[4] Cass. Civ. a SS.UU. – Sent. n° 20544 del 29.07.08
Per i trasgresori "cittadini stranieri" e residenti all’estero, dovranno essere adottate le disposizioni imposte dalla «Convenzione Europea di Strasburgo» del 24.11.77, ratificata con Legge 21.03.83, n° 149, tenendo presente che alcuni Paesi non forniscono generalità né notificano atti giudiziari ai propri cittadini[1] , per cui le notifiche andranno tradotte nella lingua originaria e trasmesse alle Autorità Centrali (Regolamento 1348/2000).
Se il trasgressore risulta "cittadino extracomunitario", particolare attenzione andrà riportata alle procedure di preventiva identificazione al fine di verificare la presenza a suo carico di eventuali provvedimenti già emanati di espulsione dal territorio nazionale, che ne comporterebbero l’arresto ovvero l’accompagnamento coattivo alla frontiera o a un centro di accoglienza secondo le modalità previste dal combinato disposto del T.U. 286/98 come modificato dalla Legge 106/2002.
Per i soli «cittadini rumeni» si applicano inoltre disposizioni di cui alla Legge 01.11.07, n° 181 in materia di allontanamento dal territorio nazionale – provvedimento questo assunto dal Prefetto competente per territorio – che dovrà essere notiziato in materia per l’adozione dei provvedimenti di competenza[2].
Si evidenzia inoltre come per i soli automobilisti stranieri di «madrelingua tedesca» la contestazione deve essere fatta anche nella lingua originale[3].
Se la violazione contestata concerne il Codice della Strada, troverà invece applicazione l’art. 207 C.d.S., che obbliga il contravventore a procedere all’immediato pagamento ovvero – in alternativa – al versamento di cauzione, a prestare fideiussione in mancanza delle quali si procederà al ritiro della patente ovvero al fermo del veicolo.
[1] Giusta Circolare n° 099/102/4342 emanata in data 09.06.99 dal Ministero Affari Esteri)
[2] Circolare del Ministero dell’ Interno n° 555/410/2007 del 03.11.07
[3] Consiglio di Stato – Sez. VI^ - Sent. n° 2630 del 11. 05.06
L’art. 14 della L. 689/81 prevede che la violazione debba “quando è possibile”, essere contestata immediatamente al "contravventore" nonché all’ "obbligato in solido".
Tale obbligo assume un rilievo essenziale per la correttezza del procedimento sanzionatorio, in quanto la mancata contestazione immediata potrebbe configurare violazione di legge che rende illegittimi i successivi eventuali atti del procedimento amministrativo, per violazione dei diritti della difesa a favore della parte[1] .
Chi è preposto istituzionalmente all'accertamento delle violazioni o chi ha facoltà di procedervi (Ufficiali o Agenti di P.G.) deve immediatamente, quando è possibile, «contestare» il fatto al trasgressore.
La «contestazione immediata» serve a mettere in grado il trasgressore di rendersi conto dell'infrazione commessa, il che gli consente di far valere le proprie eventuali ragioni. Nello stesso tempo, come vedremo, essa facilita una sollecita risoluzione del procedimento amministrativo, attraverso l'istituto del pagamento in misura ridotta (la c.d.«conciliazione»).
Oggetto della contestazione è l'enunciazione chiara ed esplicita del fatto commesso in violazione di precise disposizioni di legge; destinatari della contestazione sono l'autore della violazione e la persona eventualmente obbligata in solido, perché entrambi tenuti al pagamento della somma dovuta a titolo di sanzione e quindi interessati al contraddittorio con la pubblica amministrazione.
Come la giurisprudenza ha in più occasioni affermato, «contestazione immediata» non equivale a «contestazione contestuale».
È intuitivo, pertanto, che non in tutti i casi la contestazione immediata è possibile. Rinunciare, in questi casi, ad applicare la sanzione amministrativa costituirebbe un premio per quanti riescono, anche dolosamente, e persino compromettendo l'incolumità altrui, a sottrarsi alla contestazione immediata.
La «contestazione immediata» consiste sia nel far presente all’ interessato il fatto (azione od omissione) commesso, sia nell'indicare la disposizione di legge con la quale tale fatto si pone in contrasto. La contestazione immediata serve quindi a mettere in grado il trasgressore di rendersi conto dell'infrazione commessa il che gli consente, come abbiamo detto in precedenza, di far valere le proprie eventuali ragioni.
La preferenza del legislatore va a questa agile forma di contestazione, che consente al trasgressore non solo una difesa pronta e non appannata dal decorso del tempo, ma anche, in certi casi, una definizione immediata della pendenza, con vantaggio non solo del trasgressore ma anche della pubblica amministrazione.
Per la validità della contestazione immediata è richiesta la sussistenza della «capacità naturale», cioè quella minima di intendere e di volere, nel consegnatario del Verbale di contestazione e, ad esempio, non è stata ritenuta valida quella fatta a persona in stato di ubriachezza.
[1] Sentenze n° 12833 del 31.05.07; n° 26311 del 07.12.06 e n° 4010 emanata in data 03/04/2000 dalla Cassazione Civile – Sez. III
Qualora non sia possibile procedere a contestazione immediata (per assenza del conducente, per impossibilità di avvicinarsi a sufficienza all’unità interessata alla violazione, per stato di ubriachezza, per fuga del contravventore, ecc.) ciò andrà espressamente riportato in «calce» al Verbale con le relative e succinte motivazioni, significandosi tuttavia che anche l’impossibilità di fermare il trasgressore per contestargli la violazione costituisce una valutazione degli agenti accertatori, e come tale suscettibile di valutazione da parte del Giudice, che dovrà valutare tale circostanza sulla base delle condizioni della strada, del traffico e della condotta del conducente[1].
L'art. 14 della legge n. 689/81 stabilisce che, quando non sia possibile procedere alla contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone interessate (trasgressori e obbligati in solido) si fa luogo alla contestazione successiva, per «notificazione».
La notificazione è la «contestazione differita» delle violazioni amministrative, che per essere valida va compiuta entro un termine perentorio.
Tali termini decorrono dalla data dell'accertamento. Nel caso che essa non avvenga entro i termini suddetti si estingue l’obbligazione ed il trasgressore non è più obbligato a pagare la somma dovuta per la violazione.
Nell’eseguire la notificazione bisogna attenersi alle norme previste dal c.p.c. dagli artt. 138, 149 e dalla legge 20/11/82, n. 890 relativa alla notificazione a mezzo posta di atti e comunicazioni di carattere giudiziario.
La notificazione può essere effettuata oltre che dall’Ufficiale giudiziario (art. 137 c.p.c.), anche da un funzionario dell’amministrazione che ha accertato la violazione (art. 14 Legge 689/81) ovvero da un Ufficiale o Agente di PG (art. 14, comma 4 Legge 689/81): il notificatore e l’accertatore debbono, comunque, sempre appartenere alla stessa amministrazione.
[1] Cass. Civ. – Sez.I° - Sentt. n° 18271 del 30.08.07 e n° 1406 del 27.01.04.
[2] 90 gg. per le violazioni al Codice della Strada
La notificazione deve essere eseguita:
Le forme e le modalità della notifica sono previste dalla Legge 890/1982 e dal Codice di Procedura Civile – art. 137 e ss.
Recentemente la Suprema Corte ha statuito come l’effetto delle variazioni anagrafiche ai fini delle notificazioni degli atti è immediata[1].
La notifica deve essere effettuata – quando possibile – immediatamente nei confronti del contravventore (cioè del soggetto responsabile della violazione), mediante consegna allo stesso di copia del relativo verbale.
Qualora non sia possibile la contestazione immediata e contestuale notifica del fatto illecito accertato, le procedure da attuare per una corretta notifica del provvedimento sanzionatorio assumono una importanza fondamentale per la validità della stessa contestazione, in considerazione anche dei termini perentori di notifica a pena di decadenza dalla potestà di legittimamente contestare l’infrazione medesima, nei termini rispettivamente previsti dall’art. 14 della L. 689/81 (90 giorni) e dall’art. 201 del D.lgs. 285/92 (C.d.S.) (150 giorni).
L’eventuale "difetto di notifica" comporta la possibilità per l’interessato di adire in giudizio per l’esercizio del mezzo di tutela previsto dalla legge riguardo agli atti sanzionatori[2].
Si rilevi peraltro come – in specie per le violazioni al Codice della strada – la notifica del fatto contestato può essere legittimamente effettuata anche successivamente, qualora la complessità degli accertamenti non consenta una ricostruzione immediata della dinamica dei fatti e quindi una immediata contestazione delle violazioni al contravventore[3].
[1] Cass. Civ. – Sez. Tributaria – Sent. N° 26542 del 05.11.08
[2] Cass. a Sezioni Unite – Sentenza n° 562 del 10.08.2000.
[3] Cass. Civ. – Sez.II^ - Sent. n° 7131 del 17.03.08
La notifica si intende regolarmente eseguita se effettuata presso quello che risulta essere il «domicilio anagrafico» del trasgressore, nelle mani dello stesso, oppure presso persona di famiglia che conviva anche temporaneamente con il destinatario o a persona detta alla casa o dal servizio di essa (collaboratrice domestica), al portiere dello stabile, oppure a persona che – vincolata da rapporto di lavoro continuativo, è tenuta alla distribuzione della posata al destinatario (segreteria dell’ufficio della persona giuridica, collaboratore o dipendente dell’azienda identificata quale obbligato in solido, socio della stessa [1], ecc.), e purchè il consegnatario non sia manifestamente affetto da malattia mentale e non abbia età inferiore a 14 anni (art. 139 C.p.c.).
Pertanto nella relata di notifica andrà espressamente indicato a chi è stato materialmente consegnato il plico contenente l’atto amministrativo. In ogni caso la Pubblica Amministrazione, dovrà fornire la prova dell’avvenuta notifica del verbale a domicilio del contravventore[2].
[1] Cass.Civ. – Sent. n° 24622 del 03.10.08
[2] Cass. Civ. – Sez. II^ - Sent. n° 5789 del 15.03.06
Tale procedura è prevista dagli art. 140 e ss. C.p.c. mediante affissione all’Albo della «Casa Comunale» tramite l’Ufficio dei messi notificatori – così come regolamentato dalla Legge 03.08.99, n. 265 e dal D.M. 14.03.2000, da applicare in caso di irreperibilità del destinatario di cui sia però nota la residenza anagrafica. Ciò naturalmente purchè non risulti possibile notificare altrimenti la violazione contestata.
Qualora sia "ignota" anche la residenza anagrafica dello stesso, potrà trovare invece applicazione l’art. 143 C.p.c., significandosi tuttavia che la giurisprudenza costante della Cassazione legittima l’applicazione di tale procedura solo quando il destinatario dell’atto sia ripetutamente assente dal luogo di residenza anagrafica, richiedendo al riguardo particolari accertamenti[1] .
[1] Cass. Civ. n° 3743 del 02.06.88.
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
Oggetto: Relazione di notificazione mediante deposito dell’atto nella Casa Comunale.
oppure a mani del Sig. ______________________________ obbligato in solido con il trasgressore Sig. _____________________________.
Letto,confermato e sottoscritto.
Il Ricevente _____________________ Il Verbalizzante _____________________
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Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
Oggetto: Avviso di notificazione mediante deposito nella Casa Comunale (da affiggere alla porta) ex art. 140 c.p.c. e art. 4 R.D. 1.12.1941, n. 1368
Il sottoscritto Ufficiale o Agente di PG ________________________________ in servizio presso ___________________ in esecuzione dell’art. 140 c.p.c., comunica che in data ____________ ha notificato a ______________________________ gli estremi della violazione amministrativa n° ___________ prevista dall’art. ____________ accettata il giorno ____________________ in ___________________ mediante deposito di copia nella Casa Comunale di ______________ e affissione dell’avviso dell’avvenuto deposito alla porta dell’abitazione/ufficio/azienza del destinatario.-oppure a _________________ (persona di famiglia o addetta alla casa, all’ufficio, all’azienda, purché non minore di quattordici anni o non palesemente incapace – art. 159 Codice di Procedura Civile).
Luogo e data _______________
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Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
Racc/ta A.R.
Dà notizia al Sig. ________________________ abitante a _______________ via ____________________ n° _________ che, dovendo notificargli un atto di _____________ a norma dell’art. 14, comma 2 della Legge 689/81 ad istanza di __________________ non avendo trovato esso destinatario nella sua casa di abitazione o dove ha l’ufficio o l’azienda e, stante l’incapacità, l’irreperibilità – il rifiuto delle persone indicate nell’art. 139 c.p.c., ha depositato copia dell’atto suddetto nella casa Comunale di _________________________________ in data ______________________.
Firma deIl’Ufficiale o Agente di PG
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Se non è fatto espresso divieto dalla legge, la notificazione può eseguirsi anche a mezzo del servizio postale (art. 149, comma 1 c.p.c.); in tala caso la «relazione di notificazione» viene scritta sull’originale e sulla copia dell’atto facendo menzione dell’ufficio postale per mezzo del quale viene spedita la copia al destinatario in "piego raccomandato" con avviso di ricevimento che deve essere allegato all’originale (art. 149 c.p.c.).
Per la notifica a mezzo posta bisogna munirsi di buste e moduli per avvisi di ricevimento entrambi di colore verde e conformi al modello prestabilito dall’Amministrazione postale (art. 2 Legge 890/1982).
La consegna effettiva del piego raccomandato al destinatario è fatta dall’agente postale secondo le regole previste dalla legge in proposito e cioè: a mani del destinatario, di una persona di famiglia o di un addetto alla casa o al servizio, oppure, in mancanza di tali soggetti, al portiere o ad altra persona tenuta alla distribuzione della posa.
Il rifiuto da parte del destinatario di ricevere il piego, o di firmare il registro di consegna, equivale alla eseguita notifica (art. 7 Legge 890/1982).
Si ribadisce che l’obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è stata omessa la notificazione nel termine prescritto.
► Approfondimenti
Tale procedura è prevista dalla Legge 20.11.82, n. 890 e segnatamente dall’art. 8, commi 2° e 3°, che prevede come la notificazione si abbia per eseguita decorsi 10 giorni dalla data del deposito.
Il perfezionamento della notifica avviene pertanto il decimo giorno computato a partire da quello successivo di spedizione della comunicazione di avvenuto deposito, sia in caso di mancato ritiro da parte del destinatario, sia in caso di effettivo ritiro presso l’Ufficio postale dall’undicesimo al novantesimo giorno dell’avviso di deposito in raccomandazione (C.A.D.).
Qualora il postino non reperisca il contravventore presso il domicilio indicato, l’Amministrazione postale è tenuta ad inviare allo stesso una seconda raccomandata[1].
Per tale procedura assume la massima importanza una corretta e preventiva identificazione del contravventore e/o obbligato in solido, riportandosi con esattezza le generalità anagrafiche dei medesimi sull’indirizzo che verrà riportato sulla busta “Raccomandata A.G.”, ciò considerando che una errata identificazione del destinatario può causare la nullità della notifica e conseguentemente del relativo verbale[2].
In ogni caso la notifica del verbale deve considerarsi perfezionata – per la Forza di Polizia – con la consegna del verbale all’Ufficio postale, mentre per il contravventore si perfeziona con la ricezione[3].
La notifica a mezzo servizio postale del verbale consente altresì di legittimamente riportare nello stesso le "motivazioni" che hanno precluso di effettuare la contestazione immediata[4] .
Eventuali errori nell’indirizzo del contravventore devono in ogni caso ritenersi sanati – e conseguentemente la contestazione è valida – se la notifica avviene comunque nei confronti del contravventore[5].
In ogni caso è la Pubblica Amministrazione. che deve fornire la prova dell’avvenuta notifica[6].
Rilevasi al riguardo come l’art. 36 del c.d. «Decreto Milleproroghe 2008» ha ampliato le garanzie delle notifiche a mezzo servizio postale, disciplinate dalla Legge n° 890/1982, disponendo che in caso di notif ica avvenuta a mezzo consegna a un familiare, a un vicino o ad altro soggetto abilitato, il destinatario deve essere comunque di ciò avvisato a mezzo apposita raccomandata.
[1] Cass.Civ. – Sez.II^ - Sent. n° 7815 del 04.04.06
[2] Cass. Civ. Sez. I n° 1079 del 22.01.04
[3] Circolare n° 300/A/1/26466/127/9 del 20.08.77 del Ministero dell’Interno
[4] Cass. Civ. – Sez. I^ - Sent. n° 21649 del 08.11.05
[5] Cass. Civ. – Sent. n° 15030/07
[6] Cass. Civ. – Sez. II^ - Sent. n° 5789 del 15.03.06
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
Oggetto: Notificazione a mezzo del servizio postale.
Il sottoscritto Ufficiale o Agente di PG ________________________________ in servizio presso _____________________________ dà atto di aver notificato l’atto che procede (o retroscritto) a ___________________________ (generalità del destinatario) a mezzo del servizio postale a norma dell’art. 149 c.p.c. con racc. A.R. n. ___________________ spedita dall’Ufficio postale di ___________________.
Luogo e data _______________
Firma deIl’Ufficiale o Agente di PG
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Tale procedura è consentita soltanto se eseguita da personale della stessa Amministrazione che ha proceduto all’accertamento ed alla contestazione; risulterebbe "nulla" se eseguita da personale di altra Amministrazione come stabilito dalla giurisprudenza[1].
In caso di materiale impossibilità della notifica per irreperibilità dell’interessato presso la propria residenza anagrafica, ed in assenza di eventuale immigrazione presso altro Comune o altro indirizzo (da accertare presso l’Ufficio Anagrafe ovvero la locale Polizia Municipale), potrà richiedersi l’accertamento dell’effettivo domicilio tramite le Forze di Polizia insistenti sul territorio ove è situato l’ultimo domicilio noto.
[1] Cass. Civ. – Sez. 1° - Sent. n° 563 del 21.01.94
La contestazione ha importanza fondamentale, perché con questo atto la Pubblica amministrazione partecipa al trasgressore la sua pretesa di pagamento di una somma in denaro a titolo di sanzione per un illecito, e instaura il necessario «contraddittorio».
L'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti sia stata omessa la notificazione nel termine prescritto (art. 14 L. 689/81).
È censurabile l'operato dell'accertatore che, pur potendo effettuare la contestazione immediata, la omette, e provvede in un secondo tempo alla notifica; ma gravemente scorretta ci sembra anche la prassi secondo la quale, avvenuta la contestazione, l'accertatore si limita a prendere nota delle generalità del trasgressore per inviargli in un secondo tempo il "Verbale di notificazione" a domicilio, ponendo a suo carico le relative spese.
L'omissione della contestazione, anche se sanabile con la successiva notificazione, non è comunque priva di conseguenze per l'accertatore, il quale potrà andare incontro a «sanzioni disciplinari» e, se ha agito con dolo, anche a procedimento penale, per «omissioni di atti d'ufficio» o perfino, a seconda dei casi, per «falsità ideologica».
Per “accertamento” si intende la valutazione, compiuta dall’agente accertatore, che un determinato comportamento – in relazione alle circostanze di tempo, di luogo, alle norme, alle Ordinanze locali, o quant’altro da singola disposizione espressamente specificato – viola una specifica disposizione normativa o regolamentare, e dalla successiva identificazione del soggetto responsabile.
La redazione del processo verbale di accertamento e contestazione amministrativa costituisce quindi atto dovuto al fine di consentire al trasgressore di esercitare il «diritto di difesa», e deve riportare il fatto contestato, le violazioni riscontrate e le dichiarazioni difensive rese dal contravventore.
Dopo la contestazione del fatto e della norma violata è necessario redigere «Verbale di contestazione»[1]. Detto verbale deve inoltre riportare lo specifico illecito che viene contestato al contravventore[2].
Tale ultima formalità potrà essere sostituita mediante indicazione a stampa dei soggetti responsabili artt. 383 comma 4 e 385 comma 3 e 4 Reg. C.d.S. – art. 3 D.Lgs.12.02.93, n° 39)[3].
La mancanza di uno o di alcuni dei suddetti dati potrebbe infatti concretizzare un vizio di forma che rende nullo il verbale[4].
Qualora il contravventore sottoscriva tuttavia anche successivamente il relativo verbale, ove si attesti anche la presa visione dello stesso, la notifica si intende quindi regolarmente effettuata[5].
Si rileva inoltre come le contestazioni che comportino anche decurtazione del punteggio sulla patente, devono al riguardo anche richiamare il relativo art. 126 bis C.d.S. per consentire al trasgressore di verificare la corretta decurtazione del punteggio[6].
Benché il verbale di accertamento redatto con le forme di legge costituisca e fa normalmente piena prova fino a querela di falso dei fatti che il Pubblico Ufficiale attesti come avvenuti in sua presenza ex art. 2700 Cod. civ.(salva la facoltà del contravventore di provare l’erronea percezione del fatto contestato da parte dei PP.UU.)[7], la puntuale e precisa contestazione nei confronti del contravventore e dell’obbligato in solido del fatto illecito attestato costituisce elemento fondamentale del relativo procedimento, i cui vizi – anche se apparentemente banali - si possono ripercuotere sul relativo atto causandone la nullità, e ciò per la particolare valenza giuridica delle norme poste dal legislatore a tutela della parte interessata.
Si esaminano pertanto di seguito dei casi particolari che possono verificarsi, e costituire – se applicati in modo erroneo – causa di nullità della contestazione medesima e quindi del procedimento:
[1] Sentenze di Cass. civ. n. 12105 del 27.9.2001 e n. 1015 del 10.7.2002, Sez. I.
[2] Cass. Civ. Sez. II^ - Sent. n° 1083 del 18.01.07
[3] Cass.Civ. – Sez.I^ - Sent. n° 1923/99
[4] Cass.Civ. – Sent. n° 23506/2007
[5] Cass.Civ. – Sent. n° 24553/2008
[6] Vedi in proposito Sent. G.d.P. di Faenza, n° 566 del 26.07.05
[7] Sentenze Cass. Civ. n° 9909/2001, n° 1406 del 27.01.04; n° 18271 del 30.08.07; n° 21816/2008
Il Verbale di accertamento di illecito è prova, ai sensi dello art. 2700 del Codice civile, sino a querela di falso, della provenienza del documento del Pubblico Ufficiale che lo ha formato, nonché delle dichiarazioni delle parti e degli altri fatti che il Pubblico Ufficiale attesta avvenuti in sua presenza o da lui compiuti.
Proprio per effetto del richiamato art. 2700 nel processo Verbale è indispensabile evidenziare che il fatto stesso è avvenuto in presenza dell'accertatore.
Ad ulteriore chiarimento, e ciò al fine di evitare ogni possibile contestazione nell'eventualità che venga proposta «opposizione» alla successiva «Ordinanza-ingiunzione» di pagamento, è da sottolineare che la tutela posta alla fede della dichiarazione dell'accertatore è limitata ai soli fatti e non alle deduzioni dello stesso o sue convinzioni che spesso vengono indicate nel Verbale in luogo della descrizione dei fatti illeciti accertati.
In relazione a ciò, in assenza di specifica descrizione dei fatti accertati nel relativo Verbale, ancorché risultino indicate le deduzioni, ovvero il convincimento dei verbalizzanti, potrebbero configurarsi "irregolarità" tali da invalidare l'atto di accertamento, con impedimento per l'Amministrazione di perseguire il trasgressore nei termini di legge ovvero, con impegno per la stessa di acquisire posteriormente, i necessari elementi probatori con conseguente difficile riscontro a causa del tempo trascorso.
Il caso di errata o incompleta compilazione di processo Verbale di accertamento si manifesta con maggiore frequenza nelle ipotesi di illeciti amministrativi in materia di «pesca marittima».
Si verifica, infatti, assai spesso che l'illecito venga dichiarato dall'accertatore come sua convinzione o come sua deduzione, con il ricorso alle "tipiche affermazioni":
….senza procedere ad una circostanziata rilevazione e descrizione della condotta illecita mediante la narrazione della dinamica dei fatti.
Nell'ipotesi in cui la violazione sia segnalata da privati, il personale che la riceve deve prendere atto della segnalazione (la omissione è sanzionata dall'art. 328 c.p.) atteso che il perseguimento delle violazioni amministrative non costituisce un fatto meramente discrezionale ma un preciso dovere istituzionale.
Pertanto dopo l'esperimento delle necessarie indagini ed accertamenti si dovranno «notificare» i fatti all'autore degli stessi ed agli eventuali obbligati in solido.
► Nel verbale devono essere obbligatoriamente riportati:
Quanto sopra assume particolare rilevanza in caso di opposizione avverso il provvedimento di Ordinanza-Ingiunzione , che si propone – ex art 22 L. 689/81 – innanzi al Giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione[1].
Al riguardo appare opportuno rammentare come la giurisprudenza ha precisato che l’omessa indicazione del tipo di veicolo – pur se non produce, di per sé, l’invalidità del verbale – può incidere tuttavia sull’efficacia probatoria dello stesso, rendendo incerto l’identificazione del veicolo a mezzo del quale la violazione si assume commessa[2].
Il verbale deve essere obbligatoriamente sottoscritto dagli agenti accertatori, a meno che trattasi di atto redatto con sistema meccanizzato (artt. 383 e 384 Reg.C.d.S.) [3] di cui l’originale – ovvero il relativo rapporto di servizio redatto ex art.17 Legge 689/81 riportante l’accertamento effettuato – sia depositato agli atti dell’Ufficio; procedura in mancanza della quale l’accertamento è da ritenersi nullo.
Non è obbligatorio invece l’apposizione anche della sottoscrizione del contravventore; circostanza questa che però andrà riportata sul verbale, menzionando sulla relativa voce la dicitura “si rifiuta di firmare”, riportando altresì l’indicazione “si è proceduto comunque alla consegna del medesimo”.
Appare obbligatorio invece riportare in calce al verbale le dichiarazioni rese dal contravventore – che costituiscono il primo elemento di difesa a favore del medesimo – anche aggiungendole in calce su altra parte del verbale, qualora lo spazio a ciò destinato si rivelasse insufficiente.
[1] Cass. Civ., Sez. I^,- Sent. n° 18075 del 08.09.04
[2] Cass. Civ., Sez. I, n° 1445 del 14.02.94
[3] Cass. Civ. - Sent. n° 1923/99
Appare fondamentale riportare sul verbale l’esatta violazione contestata al trasgressore, con l’indicazione della relativa norma di legge violata.
Infatti una erronea indicazione della norma violata non può in alcun modo essere successivamente emendata in sede di ordinanza ingiunzione, in quanto ciò costituirebbe violazione del principio della corrispondenza tra violazione contestata e norma posta a fondamento dell’ordinanza ingiunzione, con conseguente menomazione del "diritto di difesa", in applicazione dell’analogo principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato[1] .
Per le stesse motivazioni, qualora la norma di legge applicata non indichi ovvero non riporti specificatamente il comportamento costituente violazione, l’agente accertatore non potrà applicare una eventuale circolare applicativa che comporti la conseguente sanzionabilità del comportamento di terzi, e ciò in virtù del principio di legalità e divieto di interpretazione analogica che preclude di estendere l’applicabilità della sanzione a condotte non previste dalla legge[2], dovendosi pertanto specificare nel verbale sia la norma violata sia il consequenziale dispositivo punitivo previsto dalla stessa o da altre norme.
Sul verbale devono inoltre essere riportate le eventuali sanzioni accessorie previste in caso di violazione (es. ritiro targa, ritiro patente, ritiro carta di circolazione, fermo amministrativo del veicolo; decurtazione dei punti sulla patente, ecc.), nonché gli estremi dell’eventuale provvedimento di sequestro amministrativo per il quale andrà redatto separato verbale.
[1] Sent. Cass. Civ., Sez.II^ - Sent. n° 1083 del 18.01 .07 e Sez. I^, n°13267 del 05.06.2000
[2] Sent. Cass. Civ., Sez.I, n° 1081 del 22.01.04
In applicazione dei principi stabiliti dall’art. 7 della Legge 241/90, la cui applicabilità parrebbe ormai estesa anche al provvedimento amministrativo contenzioso (vedi art. 1 D.M. 18.04.03, n° 124) - l’ Ufficio Legislativo del Ministero dei Trasporti e della Navigazione – con Nota n° 1573 del 26.03.99, ha ritenuto doveroso per l’Autorità competente all’emanazione del provvedimento ingiuntivo, l’obbligo di comunicare l’«avvio del procedimento ingiuntivo» nei confronti dei soggetti (trasgressore ed obbligato in solido) nei confronti dei quali lo stesso provvedimento sanzionatorio potrà esplicare i suoi effetti.
Non parrebbe sussistere invece alcuno specifico e parallelo onere – in capo al contravventore – di comunicare all’ Amministrazione procedente l’avvenuto pagamento[1], anche se ciò di fatto corrisponde ad un effettivo interesse del trasgressore, onde evitare eventuali e successive procedure esecutive avviate dall’Amministrazione medesima.
Tuttavia il trasgressore deve essere messo nelle condizioni di adempiere l’obbligazione pecuniaria, e segnatamente di esercitare la facoltà di pagamento in misura ridotta prevista dall’art. 16 della L. 689/81, per cui allo stesso dovranno essere comunicati gli esatti codici tributari necessari per il pagamento della sanzione.
In considerazione che la procedura relativa ad un eventuale contenzioso in materia di illeciti amministrativi connessi alla "circolazione stradale", comunque successivo all’accertamento, è di competenza del Prefetto ex artt. 203 e 204 C.d.S., i compiti degli accertatori devono intendersi limitati agli atti di notifica (art. 201 C.d.S.,385 e 386 Reg.) ed al rapporto (art. 203 c.2° C.d.S.) in caso di scritti difensivi.
[1] Cass. Civ., Sez.I, n° 10300 del 16.07.02
L'art. 16 della legge n. 689/81 consente all'autore della violazione e all'obbligato in solido, di effettuare il pagamento di una somma desumibile sulla base dei criteri indicati nell'articolo stesso, con riferimento al massimo ed al minimo edittale rispettivamente previsti quali limiti alla sanzione della norma punitiva per la violazione.
Per i residenti all'estero con residenza, dimora e domicilio sconosciuti, la facoltà di pagamento in misura ridotta è esercitabile fino alla scadenza del termine utile per l'opposizione all'ordinanza-ingiunzione (art. 22, comma 2° «il termine è di 60 giorni se l'interessato risiede all'estero»).
Sono fatte salve le norme speciali ed, in particolare, la disciplina sanzionatoria del Codice della Strada e delle norme contenute nel regolamento ed ordinanze locali regolate dal T.U.L.C.P. (artt. 106 e ss. non abrogati dalla legge 142/90).
Possiamo considerare il «pagamento in misura ridotta» come un premio, o almeno un incentivo, che lo Stato offre al trasgressore il quale, rinunciando a difendersi, consente una sollecita definizione del procedimento.
L'entità della somma da pagare non è rimessa alla discrezionalità dell'Amministrazione, ma viene prefissata per legge, onde consentire all'interessato una precisa valutazione sulla scelta del comportamento:
«è pari alla terza parte del massimo della sanzione edittale o, se più favorevole qualora sia stabilito il minimo della sanzione edittale (art. 52 D.lgs. 213/98), pari al doppio del minimo edittale, oltre alle spese». |
Alla somma dovuta al titolo di sanzione vanno aggiunte, per espressa disposizione di legge, le spese del procedimento.
Il pagamento della sanzione amministrativa in misura ridotta viene effettuato dall'interessato all'«Ufficio delle Entrate o altro ufficio competente» del luogo dove è stata accertata l'infrazione ed al quale è inviata pertanto, copia del Verbale di contestazione a cura dell'organo accertatore.
Pertanto, anche tale indicazione deve essere specificatamente riportata sul verbale, nel quale andranno indicati i relativi importi della sanzione, l’ente a cui favore va effettuato il pagamento nonché la facoltà di effettuare l’oblazione in misura ridotta, e ciò a pena di possibile nullità del relativo provvedimento ingiuntivo[1].
Qualora non sia possibile effettuare l’oblazione in misura ridotta detta limitazione deve essere parimenti riportata sul verbale.
Sul verbale andranno indicate altresì le modalità per effettuare l’oblazione, allegando copia pre-compilata del «Mod. F-23» riportante gli specifici "codici di versamento" (art. 3 D.Lgs. 237/97) per proventi destinati alle Amministrazioni dello Stato; mentre qualora detti proventi vadano introitati dagli Enti Locali (Regione, Provincia, Comune) sarà sufficiente indicare gli estremi del conto corrente e/o della Tesoreria dell’Ente medesimo.
► Il pagamento può essere effettuato:
Di tale pagamento dovrà essere esibita od inviata «copia» o «fotocopia» all'Ufficio cui appartiene l'agente accertatore, onde evitare che quest’ultimo inoltri all’Ufficio competente, alla scadenza dei 60 giorni, il prescritto rapporto (=verbale)
Di tale adempimento, che viene riportato sul Verbale, è opportuno dare comunicazione, anche a “voce”, all’interessato all’atto della contestazione o notificazione.
Tale pagamento libera l'autore dell'illecito e l'obbligato in solido dalle ulteriori conseguenze previste, fatta salva l'applicazione, a cura dell'amministrazione interessata, delle eventuali sanzioni accessorie.
In relazione agli effetti del pagamento ridotto nei confronti degli adempimenti riservati all'accertatore della violazione, è necessario rilevare che questi qualora il pagamento sia stato effettuato per l'importo previsto ed entro i termini stabiliti deve provvedere alla «archiviazione» dei relativi atti.
Per quanto attiene la somma da versare, il relativo importo deve apparire sul Verbale di accertamento, anche in considerazione del fatto che l'Ufficio incaricato di ricevere il pagamento non può determinare l'importo dovuto al versante.
In merito alla somma che, se versata, libera l'autore del fatto e l'obbligato in solido dalle conseguenze pecuniarie per la violazione commessa, può talvolta apparire difficoltoso desumere l'importo dovuto, soprattutto per fattispecie previste dal codice della navigazione, le cui norme punitive non sempre prevedono il minimo o il massimo della sanzione. In proposito possono presentarsi diversi casi:
[1] Sent. Cass.Civ., Sez.I, n° 10724 del 02.12.1996
La procedura da seguire per la riscossione e il versamento delle somme dovute quali sanzioni per le violazioni amministrative, consiste nell’allegare al Verbale, il «modello (F23) di pagamento tasse», imposte, sanzioni e altre entrate approvato dal Ministero dell’Agenzia e delle Entrate (con provvedimento 14 novembre 2001) che è possibile trovare presso il concessionario del servizio riscossione tributi o presso qualsiasi sportello bancario.
Il modello è di colore "celeste cieco" e si compone di "tre copie", in fogli singoli di carta bianca formato A4:
Il modello può essere riprodotto anche con stampa monocromatica realizzata in colore nero mediante l’utilizzo di stampanti laser o di altri tipi di stampante che ne garantiscono la chiarezza e l’intelligibilità del modello stesso nel tempo. Il modello è reso disponibile gratuitamente in formato elettronico e può essere prelevato su:
«Internet www.finanze.agenziaentrate.it»
In alto troviamo le informazioni relative anagrafiche relative a due soggetti. A seconda del tipo di pagamento sarà necessario riempire solamente una oppure entrambe tali anagrafiche. A titolo esemplificativo per l'imposta di registrazione di atti pubblici o atti privati autenticati dovranno essere riportati solo i dati del notaio, per la registrazione di altri atti dovranno essere riportati i dati del richiedente e di una delle controparti, per i contratti di locazione dovranno essere indicati il proprietario e il locatario.
Segue poi una sezione dove andranno indicati dati identificativi generali (ufficio o ente responsabile, anno, numero, causale, ecc). Questi campi andranno riempiti secondo le indicazioni prescritte per il singolo pagamento.
La parte successiva, suddivisa in varie righe, è utilizzata per inserire il codice dell'importo da versare e l'importo stesso. Per ogni tipologia di imposta, tassa o contributo deve essere utilizzata una singola riga.
Il modello F23 ha uno schema aperto in quanto deve essere il versante ad inserire il codice del tributo nelle apposite caselle. Il vantaggio di tale impostazione è che in caso di nuove tipologie di tributo non sarà necessario variare il modello ma semplicemente creare un nuovo codice.
A pagamento avvenuto, è consigliabile che l’interessato presenti al Comando a cui appartiene l’agente accertatore che ha operato, la relativa quietanza (di cui è opportuno fare fotocopia da allegare alla copia del Verbale da inserire agli atti dell’Ufficio). Di tale adempimento (non obbligatorio), che viene riportato sul Verbale è opportuno darne comunicazione anche verbalmente all’interessato al momento della contestazione immediata o notificazione.
Per gli illeciti amministrativi è data la possibilità all'interessato di chiedere all'Autorità amministrativa che ha applicato la sanzione pecuniaria (es. Capo del Compartimento) di poter pagare «in più soluzioni» il suo debito.
Per essere ammessi al beneficio bisogna versare in condizioni economiche disagiate e ciò va dimostrato a cura del richiedente, ad esempio mediante la produzione di opportuna certificazione.
L'Autorità amministrativa può accogliere la richiesta e concedere la dilazione, fissando il numero e l'ammontare delle rate mensili; ciascuna rata, però, non può essere inferiore a 15 € e il frazionamento non può essere inferiore a «tre rate» e superiore a «trenta». Quindi, si può chiedere il pagamento rateale solo per una sanzione non inferiore a € 46.
In qualsiasi momento il debito residuo può essere estinto mediante un unico pagamento. L'Autorità che accorda il beneficio deve stabilire anche il termine per il pagamento mensile. Se però, anche per una sola rata, il pagamento non viene effettuato nei termini prefissati, quale che ne sia il motivo, il beneficio è revocato ed il residuo ammontare della sanzione deve essere estinto in un unica soluzione.
Nel contesto del Verbale deve essere indicata la "facoltà" per l'autore o per gli autori della violazione e per gli obbligati in solido (qualora non intendono avvalersi del pagamento in forma ridotta) di presentare «opposizione» all'accertamento con l'indicazione dell'Amministrazione competente a ricevere l'opposizione, nonché del termine entro il quale questa può essere presentata.
L'art. 18 della Legge n. 689/81 consente, infatti, agli interessati (autore del fatto ovvero obbligato in solido) di far pervenire all'Autorità amministrativa competente a ricevere il rapporto «scritti difensivi» e documenti ovvero, chiedere alla stessa di essere sentiti personalmente (c.d. richiesta di audizione).
Tale facoltà può essere esercitata entro 30 (trenta) giorni dalla data di contestazione o di notifica del fatto commesso (60 giorni per le infrazioni al Codice della strada). La "richiesta" deve essere presentata per iscritto, su carta semplice.
Scopo dello scritto difensivo (o della richiesta di audizione), è quello di instaurare un contraddittorio indiretto tra l'accertatore e l'interessato, al fine di consentire all'amministrazione sanzionante di confermare o ridurre, o escludere la responsabilità contestata.
I motivi esposti dall'interessato dovranno essere succintamente riportati in un «Verbale» che sarà sottoscritto dagli interessati e dal rappresentante dell'amministrazione (incaricato o delegato dal Capo del Compartimento).
Unitamente allo scritto difensivo o in occasione dell'audizione, gli interessati oltre a formulare proprie interpretazioni dei fatti contestati, potranno produrre anche «dichiarazioni scritte» (con sottoscrizione autenticata) di possibili testimoni il cui valore probatorio è rimesso alla libera valutazione dell'Autorità amministrativa sanzionante (Capo del Compartimento), sempre che tali dichiarazioni non siano rivolte a contestare il valore probatorio del processo Verbale, il quale come detto costituisce prova sino a querela di falso.
L'Autorità amministrativa incaricata ad emanare l'ordinanza-ingiunzione (es. Prefetto, Capo del Compartimento), sentiti gli interessati, ove questi ne abbiano fatto richiesta ed esaminati i documenti inviati e gli argomenti esposti negli scritti difensivi, se ritiene fondato l'accertamento, determina con «Ordinanza motivata» la somma dovuta per la violazione e ne ingiunge il pagamento insieme con le spese, all'autore della violazione ed alle persone che vi sono obbligate solidamente; altrimenti emette «Ordinanza di archiviazione» degli atti, comunicandola integralmente all'organo accertatore.
Si evidenzia che l'amministrazione competente ad emanare l'ordinanza-ingiunzione, nel caso venga ad essa presentata opposizione all'accertamento non è ancora a conoscenza dell'esistenza dell'avvenuta commissione di illecito, poiché, come si è detto, il termine per presentare l'opposizione (30 giorni) è inferiore al termine (scaduti i 60 giorni) oltre il quale il deve inviare ad essa il «rapporto», con la prova delle eseguite contestazioni e notificazioni.
In questo caso, pertanto, è necessario che l'amministrazione provveda a richiedere all'accertatore la copia del Verbale di accertamento, sia per poter conoscere gli elementi contestati, ma soprattutto per verificare la data in cui l'accertamento stesso è stato contestato o notificato all'autore della violazione e la data in ipotesi successiva in cui lo stesso fatto è stato notificato agli eventuali obbligati in solido.
Alla Spett. le Capitaneria di Porto
Oggetto: Scritti Difensivi giusta art. 18 comma 7 Legge 689 del 24 Novembre 1981.-
Il sottoscritto _____________, nato a ______________ il _____________________ e residente a _____________________ in via/piazza ___________________ n° _________, in relazione al Processo Verbale di Illecito Amministrativo n° _________ prot. n° __________________ datato ____________________ della Capitaneria di Porto Guardia Costiera La Maddalena (SS) riferito all’autoveicolo ____________________ targato ______________________, notificatomi in data ___________________ ed inerente la violazione dell’art. ___________________ dell’Ordinanza n. ____________ della medesima, in data _______________ in quanto (ad esempio: “sostava in area portuale ove vige il divieto di sosta permanente”.
C H I E D E A S. E.
l’Archiviazione del P.V. in questione per la notifica al legittimo proprietario per la seguente motivazione_____________
____________, lì
IL RICHIEDENTE
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Tale disposizione è stata introdotta dall’art.8 bis della L. 689/81 così come modificato dall’art. 94 del D.Lgs. 507/99, che ha introdotto il concetto di «recidività reiterata», che si pone in essere quando il contravventore commette una violazione della stessa indole nei 5 anni successivi alla prima, se accertate con un edimento esecutivo (es. Ordinanza-ingiunzione non opposta, convalida Ordinanza con Sentenza del Giudice, ecc.), salvo che il contravventore si sia avvalso del pagamento in misura ridotta, che assume ex lege solamente fini liberatori a favore del contravventore.
Trattasi cioè della stessa disposizione o di diverse disposizioni le quali – per la natura dei fatti o le modalità della condotta - presentano una sostanziale omogeneità o caratteri fondamentali comuni (es. in materia di circolazione stradale, pesca, diporto, ecc.).
Si avrà invece “reiterazione specifica” quando risulta violata la medesima disposizione.
Assume pertanto la massima importanza - alla luce di quanto disposto dall’art.10 della L. 689/81 – l’accertamento della recidività del contravventore, onde consentire al Capo del Compartimento o Prefetto di procedere ad una opportuna graduazione della sanzione inflitta.
Può capitare che l’azione commessa dal contravventore non sia esattamente individuabile in una specifica e singola fattispecie di illecito ben individuata, potendo potenzialmente "concretizzare più violazioni" oppureo costituire "potenziale elemento costitutivo di illecito penale"; oppure trattarsi di situazione ben definita, ma disciplinata tra più norme ovvero fra disposizioni amministrative aventi pari gerarchia, ma poste in essere da soggetti istituzionali diversi (Prefettura, Capitanerie, Regione, Province, Comuni, ecc.) come di seguito si cercherà meglio di specificare:
► Concorso Formale
Tale situazione si realizza quanto il contravventore con una sola azione o omissione commette più illeciti previsti da una stessa o più norme di legge
In tale fattispecie si applica la sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata sino al triplo (art. 198 C.d.S. – art. 8 L. 689/81)[1].
Eccezione a detta norma è costituita dal 2^ comma del citato art. 198 – che concerne il transito nelle zone a traffico limitato (ZTL) – dove il contravventore soggiace ad una sanzione per ogni singola violazione; tuttavia al riguardo la recente giurisprudenza ha ammesso la prova contraria, qualora il contravventore dimostri l’unicità della propria condotta di guida[2]
► Concorso Materiale
Tale fattispecie si pone in essere quando vengono commesse più violazioni mediante più azioni od omissioni fra loro collegate....
In tal caso si soggiace alla sanzione prevista per ogni singola violazione commessa, salvo che trattasi di violazioni in materia di previdenza ed assistenza obbligatoria (es. L. 250/58 in materia di previdenza ed assistenza marinara, ecc.).
Al riguardo la Suprema Corte ha stabilito che – in caso di violazioni reiterate della stessa fattispecie prevista dal C.d.S. (nel caso di specie: transito ripetuto più volte in ZTL) può configurare una sola violazione, purchè il trasgressore dimostri l’unicità della propria condotta di guida[3].
► Concorso Apparente
Tale circostanza segue il principio di specialità delle norme, verificandosi quando un medesimo fatto può ricadere, apparentemente, sotto la previsione di più norme ed occorre quindi individuare la esatta disposizione da applicare, secondo le modalità di seguito indicate:
Vi sono tuttavia fattispecie di illecito le quali – benché sanzionate da norme penali – comportano l’applicazione di specifiche "sanzioni amministrative"...
Quanto sopra evidenziato – e che costituisce applicazione del c.d.”principio di specialità” della norma - è stato anche richiamato dalla Cassazione giusta Sentenza n° 83/85 del 15.07.98 della Sez. I^ Penale.
Può, altresì, capitare che la stessa fattispecie di comportamento c.d. ”plurioffensivo” concretizzi sia un illecito amministrativo che una violazione penalmente rilevante...
In tal caso,fermo restando l’obbligo di procedere a contestazione in via amministrativa, per successiva valutazione da parte dell’Organo competente, l’Agente accertatore - nella sua qualifica di Ufficiale o Agente di polizia giudiziaria - ha parimenti l’obbligo di riferire il fatto all’ Autorità Giudiziaria competente, essendo allo stesso esclusa ogni forma di valutazione su un fatto comunque penalmente rilevante.
[1] Cass. Civ. – Sez. Tributaria – Sent. n° 2823 del 11.02.05
[2] [3] Corte Costituzionale – Ordinanza n° 14 del 26.01.07
[4] Cass. Pen., Sez.I, n° 3943 del 24.01.08; n° 5755 del 07.05. 99 e n° 13048 del 11.112.98
Allo spirare del termine fissato dalla legge per il pagamento in misura ridotta sorge, a carico del funzionario o agente che ha accertato la violazione l'obbligo di riferire sull'illecito alla competente Autorità amministrativa[1]
Questo «obbligo», la cui violazione è sanzionata penalmente in forza dell'art. 328 c.p., scatta però solo quando non sia stato effettuato il pagamento in misura ridotta o nel caso si verifichi che:
Il «rapporto» va inoltrato con la “prova” [2] delle eseguite contestazioni o notificazioni. È richiesta la forma scritta, con esposizione dettagliata dei fatti, con l’indicazione delle violazioni accertate, degli autori delle stesse, degli eventuali obbligati in solido e l'esito degli eventuali accertamenti.
È consentito redigere il rapporto su un «modello stampa» e il più delle volte la copia del Verbale di accertamento è sufficiente rapporto, che può essere arricchito di allegati vari (per esempio, risultato di analisi, verbali di ispezioni e di perquisizioni), dai quali sia possibile desumere l'avvenuta contestazione (ove non appaia direttamente nel contesto del Verbale) o notifica agli autori del fatto illecito ed agli obbligati in solido.
La legge non prescrive un termine, minimo o massimo, per l'inoltro del rapporto. Sembra logico pensare che l'Ufficio prima di inviarlo, debba attendere almeno 60 (sessanta) giorni concessi all'interessato per effettuare il pagamento in misura ridotta; termine che, si noti, è esattamente il doppio di quello (trenta giorni) entro il quale egli può, se crede, inviare all'Autorità competente (es. Capo del Compartimento) a ricevere il rapporto stesso scritti e documenti difensivi, o chiedere di essere sentito personalmente.
Con la conseguenza che detta Autorità potrebbe ricevere uno scritto difensivo od una richiesta di udienza senza avere ancora ai propri atti il rapporto cui si riferiscono; così come potrebbe accadere che il trasgressore, dopo avere inviato le proprie difese, cambi idea e decida, prima che scadono i sessanta giorni dalla contestazione, di effettuare il pagamento in misura ridotta.
Esigenze di logica e di coordinamento impongono dunque di ritenere che gli organi accentratori debbano provvedere alla contestazione del fatto ed alle notifiche, e trasmettere poi il rapporto al più presto possibile; le notifiche potranno avvenire anche successivamente all'invio del rapporto e la prova di esse potrà essere aggiunta in seguito agli atti già trasmessi.
L'esame dell'Ufficio competente, esteso sia all'accertamento del fatto che alla valutazione della responsabilità, nonché alla regolarità formale degli atti, può concludersi con:
Nel primo caso, l'Ufficio marittimo emette «Ordinanza motivata di archiviazione» che viene comunicata integralmente all'Ufficio accertatore. Ciò allo scopo di realizzare un coordinamento tra gli organi preposti alla vigilanza e gli organi competenti a ricevere il rapporto; a far conoscere cioè agli accertatori quando, ed a quali condizioni, l'autorità decidente ritiene fondato l'accertamento.
Nel secondo caso, determina l'entità della sanzione tra il minimo ed il massimo previsti dalla legge tenendo conto degli elementi indicati dall'art. 11 legge 689/81 (gravità della violazione, comportamenti del trasgressore, sua personalità e sue condizioni economiche). Emette, quindi «Ordinanza-ingiunzione di pagamento».
[1] Capo del Compartimento ai sensi dell’art. 6, comma 6 Legge 8 luglio 2003, n. 172
[2] Sono a tutti gli effetti prova di avvenuta contestazione o notificazione, la sottoscrizione da parte del trasgressore della copia del verbale ovvero la copia e gli estremi dell’invio del modello 23F o della relata notifica.
Il rapporto (e l’eventuale verbale di sequestro), debbono essere inviati all’Autorità competente, individuata dall’art. 17 della legge n. 689/81, la quale "differisce" a seconda delle materie cui si riferisce la violazione, e in particolare:
Per quanto riguarda la competenza per territorio, ha rilievo il luogo in cui è stata commessa la violazione.
La legge n. 689/81 prevede un caso in cui la sanzione amministrativa è inflitta dall’Autorità Giudiziaria (in sede penale), anziché dalla competente Autorità amministrativa. Ai sensi dell’art. 24, perché ciò accada devono ricorrere due contemporanee condizioni:
In questo caso il rapporto sulla violazione amministrativa sarà inviato (a seguito di notizia di reato ex art. 347 c.p.p.), anche senza che si sia proceduto alla notificazione, all’Autorità Giudiziaria, la quale potrà disporre anche per la notifica della violazione amministrativa.
Quando non sia avvenuto il pagamento in misura ridotta, l’Autorità competente, in base agli elementi acquisiti dal rapporto dell’organo accertatore e dalle eventuali dichiarazioni e scritti difensivi avanzati dall’interessato, adotta la decisione, con «ordinanza motivata».
L’Autorità può disporre l’archiviazione degli atti, dandone comunicazione all’organo accertatore) ovvero stabilire la somma da pagare a titolo di sanzione ingiungendone il pagamento (c.d. ordinanza ingiunzione di pagamento),
L’ordinanza ingiunzione costituisce «titolo esecutivo», ma può essere impugnata innanzi al Giudice competente (Giudice di Pace o Tribunale).
Nel caso di mancato pagamento, l’Autorità provvederà alla formazione dei «Ruoli», per avviare le procedure di riscossione coatta di competenza dell’Ufficio di riscossione.
L'«ordinanza-ingiunzione» è un atto amministrativo mediante il quale l'Autorità amministrativa (ad esempio: il Capo del compartimento marittimo) competente per territorio «determina» (Ordinanza) la somma dovuta quale sanzione nei confronti del riconosciuto responsabile della violazione e dell'obbligato in solido ed «intima» (Ingiunzione) il pagamento della stessa comminando anche, eventualmente la sanzione accessoria della confisca. Una volta emessa, l'ordinanza-ingiunzione deve essere «notificata» alle persone obbligate al pagamento.
Tale pagamento deve essere effettuato all'Ufficio delle Entrate o altro ufficio competente (indicato sull'ordinanza-ingiunzione) entro «trenta» o «sessanta» giorni dalla notifica di detto provvedimento a seconda che il trasgressore risieda rispettivamente in Italia o all'estero.
Entro «trenta» giorni, l'Ufficio delle Entrate o altro ufficio competente che ha ricevuto il pagamento deve darne comunicazione al Capo del Compartimento che ha emesso il provvedimento.
L'ordinanza deve essere notificata agli interessati; le forme della notifica sono quelle indicate all'art. 14 legge 689/81. Più comunemente, però, viene effettuata tramite il servizio postale a mezzo di «lettera raccomandata» con avviso di ritorno (A.R.), e alla quale l'Autorità sanzionante allega «Ordine di Introito» di pagamento da presentare al competente Ufficio delle Entrate o altro ufficio competente
Oltre gli estremi della violazione, la notifica deve indicare, le modalità con cui può essere effettuato il pagamento della sanzione pecuniaria e l'obbligo da parte del destinatario di inviare entro «dieci giorni» dal pagamento medesimo, «copia» della ricevuta del versamento all'Autorità amministrativa sanzionante la quale dovrà successivamente chiudere il contesto ed archiviare gli atti.
Non tutti questi elementi sono indispensabili per l'esistenza o comunque per la validità dell'ordinanza-ingiunzione. L'ordinanza-ingiunzione consiste, infatti, in un provvedimento articolato di una "premessa" (nella quale si dà atto delle risultanze del rapporto, dei documenti, delle osservazioni ricevute, degli accertamenti effettuati), in una "motivazione" generalmente succinta e nella "parte dispositiva" vera e propria del provvedimento.
L'atto amministrativo si redige in un unico originale che viene inserito nell'apposito «Registro Ordinanze-Ingiunzione», da cui prende il numero progressivo.
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
Protocolo n ____/___ Reg. Ordinanze n. ____/__
ORINANZA-INGIUNZIONE DI PAGAMENTO DI SANZIONE AMMINISTRATIVA
IL CAPO DEL COMPARTIMENTO
ESAMINATO il rapporto del Comando _______________________________ con il quale viene segnalata la violazione ________________________________________________accertata nel Compartimento marittimo di ____________________ in località _________________________ avente per oggetto ______________________________________________________________
ATTESO che
□ gli interessati non si sono avvalsi della facoltà di pagamento in misura ridotta;
ORDINA
Ai signori: __________________________________ meglio di anzi generalizzati, il pagamento della somma di € _______ ( _________________ )
quale sanzione per la violazione ascritta.
INGIUNGE
Ai medesimi di versare, entro 30 giorni dalla notificazione del presente atto, la somma complessiva di:
sanzione €. ________ ( ________________________ )
In caso di inottemperanza, si darà corso all’esecuzione d’0ufficio ai sensi dell’art. 27 della legge 24 novembre 1982, n. 689.
Ai sensi degli artt. 3, comma IV e 5, comma III della legge 7 agosto 1990, n. 241 avverte che:
• Il responsabile del procedimento è ______________________________________________;
____________ lì, ______________.-
IL COMANDANTE
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Dal momento in cui al trasgressore è notificata l'emissione dell'ordinanza-ingiunzione, decorre un termine di «trenta giorni» per effettuare il pagamento della sanzione, trascorso il quale si procede alla «esecuzione forzata».
Avverso l’ordinanza-ingiunzione e avverso l’ordinanza che dispone la sola confisca, l'interessato può, entro il termine di 30 (trenta) giorni (60 se all’estero) dalla notifica del provvedimento, fare «opposizione» in sede civile all’Autorità Giudiziaria competente che può essere, in base alle materie oggetto di contestazione, o il Giudice di Pace o il Tribunale del luogo in cui l’infrazione è stata commessa. Al ricorso deve essere allegata (nel suo originale) l'ordinanza notificata all'opponente.
È solo dall'ordinanza, infatti, che il Giudice può ricavare l'esatta indicazione dell'Autorità amministrativa che ha emesso il provvedimento esecutivo contro il quale è presentata l'opposizione e, conseguentemente, la esatta indicazione della parte legittimata ad assumere la veste di «resistente» o contro interessata nel giudizio.
Inoltre, solo leggendo la motivazione dell'ordinanza il Giudice può avere precisa cognizione dei fatti al fine di accogliere, anche se in via provvisoria ed urgente, una eventuale richiesta di sospensione dell'esecutività dell'ingiunzione stessa.
Il Giudice se il ricorso è tardivo per decorrenza del termine, lo dichiara inammissibile, con ordinanza ricorribile solo per cassazione. Diversamente se il ricorso è tempestivamente proposto il Giudice fissa la «udienza di comparizione» con decreto, steso in calce al ricorso, ordinando all'Autorità che ha emesso il provvedimento di presentare «dieci» giorni prima dell'udienza, copia del rapporto con gli atti relativi all'accertamento, nonché alla contestazione o notificazione della violazione.
L'opponente e l'Autorità che ha emesso l'ordinanza possono stare in giudizio personalmente; all'Autorità è consentito valersi anche di propri funzionari di porto appositamente delegati.
La mancata presentazione, senza legittimo impedimento, dell'opponente o del suo procuratore (termine unico di 60 giorni per comparire) provoca, la convalida del provvedimento dell'Autorità amministrativa. A ciò il Giudice provvede con ordinanza, ricorribile per cassazione, con la quale pone a carico dell'opponente anche le spese successive all'opposizione.
La "sentenza" del Giudice è inappellabile ma è ricorribile per Cassazione (in sede civile).
L’opposizione non sospende l’esecuzione del provvedimento, salvo che il Giudice adito, ricorrendo gravi motivi, disponga diversamente con ordinanza inoppugnabile.
L'opposizione si propone mediante «ricorso», presso la Cancelleria del Giudice territorialmente competente. Il ricorso deve essere depositato a pena di inammissibiltà, entro 30 giorni dalla data di notificazione del provvedimento sanzionatorio (Ordinanza-Ingiunzione).
Nell’attuare il riparto di competenza tra «Giudice di pace» e «Tribunale monocratico», il legislatore ha seguito diversi criteri, anche se il principio generale è che l’opposizione ex art. 22, viene presentata al Giudice di pace.
Le ipotesi "eccettuate" alla regola generale della competenza del Giudice di pace concernono le seguenti materie:
Se la "violazione" consiste nell’inosservanza di prescrizioni per l’esercizio di attività soggette ad autorizzazione o comunque in casi in cui le leggi speciali prevedano sanzioni accessorie (artt. 1083 bis, 1083 ter e 1175 cod. nav.), l’Autorità competente a ricevere il rapporto (=Verbale) può applicare, con l’ordinanza di ingiunzione o il Giudice penale con sentenza di condanna (connessione obbiettiva con un reato art. 24 L. 689/81), come sanzioni amministrative le «sanzioni accessorie», previste in campo penale, consistenti nella privazione o sospensione di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti amministrativi.
► In sintesi:
Nel caso delle sanzioni amministrative accessorie previste dal Codice della Navigazione (artt. 1083 bis e 1083 ter) la competenza all’applicazione spetta al Capo del Compartimento marittimo.
In linea generale, l’applicazione della sanzione amministrativa accessoria ha come presupposto l’emissione dell’ordinanza-ingiunzione di pagamento. Il legislatore ha voluto, in questo modo, garantire che l’adozione del provvedimento accessorio sia successiva all’affermazione della responsabilità del trasgressore.
Le sanzioni amministrative accessorie non sono applicabili fino a che è pendente il giudizio di opposizione contro il provvedimento di condanna o, nel caso di connessione (art. 24), fino a che il provvedimento stesso non sia divenuto esecutivo.
In via eccezionale e nei soli casi espressamente previsti dalla legge, si può procedere all’irrogazione di sanzioni accessorie in via provvisoria.
Numerose leggi speciali prevedono per singole materie (Codice della Navigazione, legge quadro sulla Pesca Marittima, Codice sulla Nautica da diporto, ecc.) sanzioni amministrative accessorie che a norma dell’art. 12 legge depenalizzatrice, si devono ritenere ricondotte ad un’unica disciplina generale. Tra queste ricordiamo:
Il provvedimento in esame si concretizza, sostanzialmente, con la "espropriazione delle cose (sequestrate) strettamente collegate con il fatto illecito". Essa trova giustificazione nell’intento di prevenire la commissione di nuove trasgressioni, rimuovendo i beni che potrebbero costituire in definitiva un premio per l’attività illecita o mantenere vivo il ricordo.
Il quadro tracciato dall’art. 20 L. 689/81, evidenzia la possibilità di una :
Concettualmente si può aggiungere altresì un’ipotesi di confisca «necessaria».
In particolare, la confisca è «obbligatoria» per le cose che costituiscono il prodotto della violazione amministrativa, intendendo con tale termine, qualsiasi cosa che rappresenta non solo il prodotto in senso stretto (ad esempio: le sostanze illecitamente fabbricate), ma anche il prezzo o il valore lucrato della trasgressione, a condizione che l’oggetto del sequestro appartenga ad una delle persone cui è ingiunto il pagamento (art. 20, comma 3).
E’ altresì disposta obbligatoriamente la confisca, che alcuno definisce «necessaria»[1], anche prescindendo dall’emissione dell’ordinanza-ingiunzione ex art. 18, nel caso di cose la cui fabbricazione, uso, porto, detenzione o alienazione costituisca violazione amministrativa (art. 20, comma 4).
Tale ultima sanzione non si applica nel caso di cose appartenenti a persone estranee alla violazione ed la cui fabbricazione, uso, porto, detenzione o alienazione siano possibili mediante autorizzazione amministrativa.
Provvedimento immediato, finalizzato a consentire la confisca da parte dell’Autorità amministrativa competente, è il «sequestro amministrativo», effettuato dagli organi di vigilanza e controllo, del quale si è trattato in precedenza.
Qualora la confisca non sia obbligatoria, rientra nelle facoltà discrezionali dell’Autorità amministrativa competente ad irrogare la sanzione o nelle facoltà del giudice penale, allorché questi debba provvedere anche in ordine ad una violazione sanzionata amministrativamente.
Ai sensi dell’art. 11, per l’uso di queste facoltà discrezionali, dovrà tenersi conto della gravità della violazione, dell’opera svolta dall’agente per l’eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché della personalità del trasgressore e delle sue condizioni economiche.
[1] Bartolini, op. cit.
Le procedure di alienazione e di distruzione di materiale, pericoloso per la salute pubblica ovvero non deperibile, confiscato dal personale delle Capitanerie di Porto, e del materiale dissequestrato e non ritirato, proveniente, in particolare, dalle condotte illecite in materia di pesca sia sportiva che professionale, si conformano a quanto previsto dal D.P.R. 22 luglio 1982, n. 571 nonché dalla Circolare della Presidenza del Consiglio dei Ministri in data 10 Dicembre 1984.
► Tali procedure si articolano come segue:
Solo quando il provvedimento che dispone la confisca diventa inoppugnabile, ovvero quando avverso lo stesso non è stato presentato ricorso entro 30 giorni dalla sua emanazione, si procederà alla alienazione del bene confiscato con la seguente procedura:
Qualsiasi sia la procedura adottata, una volta ultimata, ne sarà data comunicazione alla Capitaneria di Porto competente per la successiva comunicazione all’ Autorità Finanziaria.
L'«esecuzione forzata» consiste nel recupero coatto della somma dovuta a titolo di sanzione amministrativa, nel caso sia decorso il termine fissato per il pagamento senza che lo stesso sia avvenuto.
L'Autorità che ha emesso l'ordinanza-ingiunzione procede alla riscossione delle somme dovute mediante «Ruoli» secondo il sistema della esazione delle imposte dirette (D.P.R 29 settembre 1973, n. 602).
Il Ruolo è un atto di natura ricognitiva in forma di elenco (eventualmente redatto con sistema meccanografico) che indica i soggetti che nel Comune interessato sono tenuti a pagare l'imposta cui di volta in volta si tratta e l'ammontare dovuto da ciascuno di essi.
Si suggerisce in proposito di evitare per quanto possibile la compilazione di più ruoli, provvedendo a raggruppare in un unico procedimento più nominativi.
La minuta del ruolo contenente tali dati dovrà essere inviata alla «esattoria comunale» che dovrà perfezionarla apponendovi il «numero meccanografico» (=di codice) dei contribuenti.
Pervenuta la minuta ruolo, l’Autorità amministrativa dovrà inviarla al “Centro elettronico del consorzio nazionale degli esattori” competente per territorio che provvederà alla predisposizione dei Ruoli i quali verranno trasmessi poi all'amministrazione sanzionante (es. Capitaneria di Porto).
Questa dovrà inviarli, unitamente agli «originali» delle ordinanze-ingiunzione e dopo averne verificata la corretta compilazione alla «Direzione Regionale delle Entrate» competente per territorio per ottenere il «visto di esecutorietà» (previsto dall'art. 23 D.P.R. 603/1973) dell'amministrazione finanziaria sui Ruoli ad essa trasmessi.
Avuti in restituzione i Ruoli resi esecutivi, questi dovranno essere trasmessi per il successivo carico all’esattore, all'«esattoria» competente (relativa al comune di residenza del contribuente) per la riscossione. Gli esattori procederanno agli atti esecutivi nei confronti dell'obbligato c.d. «procedimento di esecuzione forzata».
Salvo quanto previsto nell'art. 26, in caso di ritardo nel pagamento la somma dovuta è maggiorata di un decimo per ogni semestre decorrere da quello in cui la sanzione è divenuta esigibile e fino a quello in cui il Ruolo è trasmesso all'esattore. La maggioranza assorbe gli interessi eventualmente previsti dalle disposizioni vigenti.
Dopo la consegna dei Ruoli all'esattoria, questa dovrà provvedere alla notifica della «cartella di pagamento». Il pagamento deve essere effettuato presso la sede dell'esattoria entro «otto giorni» dalla scadenza. In caso di mancato pagamento, scatta l'avviso di mora, con invito a pagare entro «cinque giorni», e quindi si avvia la «espropriazione forzata», con onere di preventiva esecuzione sui beni mobili (Ufficiale Giudiziario).
Ai sensi dell'art. 27 della Legge 689/81, nel caso in cui sia decorso inutilmente il termine fissato per il pagamento, l'Autorità che ha emesso l'Ordinanza Ingiunzione (es. Capo del Compartimento Marittimo) procede alla riscossione delle somme dovute in base alle norme previste per la esazione delle imposte dirette, trasmettendo il «Ruolo» all'esattore per la riscossione in un'unica soluzione; detta modalità di riscossione viene denominata «procedimento di esecuzione forzata», il quale si articola nelle fasi di seguito riportate:
Periodicamente l'Ente impositore (es. Capitaneria di Porto) redige l'elenco dei morosi utilizzando un particolare modulo e lo invia all'esattoria comunale territorialmente competente, per l'apposizione del "numero del codice del contribuente" necessario per l'emissione della "cartella esattoriale". Tale elenco deve essere inviato con congruo anticipo sui tempi di presentazione della "minuta dei ruolo esecutivo" al Centro elettro contabile del territorio che sono fissati per il giorno 5 dei mesi di ottobre, dicembre, maggio e luglio.
Accertato il codice del contribuente, deve essere predisposta la "minuta del ruolo" da inviare al centro elettrocontabile al fine della stesura del "ruolo meccanizzato". Il modello adottato per la compilazione della minuta del ruolo, deve essere compilato in ogni sua parte; in particolare, l'importo della somma dovuta corrisponde alla somma della sanzione amministrativa di cui all'Ordinanza Ingiunzione (che comprende anche le spese di notifica) e dal quantum ricavato dal calcolo della maggiorazione della sanzione corrispondente ad un decimo della sanzione per ogni semestre a decorrere da quello in cui la sanzione è diventata esigibile e fino a quando il ruolo non viene trasmesso all'esattore.
Comunque è stato adottato, dal Comando Generale delle Capitanerie di Porto, un programma software il quale, all'inserimento dei dati richiesti, calcola direttamente le somme dovute le quali vengono divise anche per “codici di tributo” di nostra competenza che sono così riassumibili:
Il modello predetto, contenente tutti i dati necessari alla compilazione del ruolo, deve pervenire al Centro elettrocontabile nei termini di cui sopra; con l'entrata in vigore della Legge Finanziaria 1998, nella compilazione del ruolo è divenuto un dato obbligatorio anche il codice fiscale o la partita I.V.A. (se trattasi di società) ed il sesso del moroso.
Una volta stampato, il Centro elettrocontabile trasmette il ruolo meccanizzato all'ente impositore ( es. Capitaneria di Porto) per l'ulteriore corso di legge; saranno pertanto trasmessi:
Gli esattori, non oltre il giorno 5 del mese dì scadenza della prima rata successiva alla consegna dei ruoli, devono notificare al contribuente la "cartella di pagamento" (=cartella esattoriale). Detta notifica è eseguita in ottemperanza all'art 26 del D.P.R. 602/73. Se entro 30 giorni dalla notifica il contribuente non provvede al pagamento, l'esattoria provvede a notificare un avviso di mora con il quale si invita il contribuente ad effettuare il pagamento entro 5 giorni. Trascorsi inutilmente cinque giorni, l'esattore procede all'espropriazione forzata in virtù del ruolo.
► L'espropriazione forzata può dare origine a due ipotesi:
Dei verbali di infruttuosa esecuzione vistati, si attenderà la "domanda di discarico" delle somme non riscosse ad essi relative; si consiglia di autorizzare la discarica dai ruoli solo delle somme relative ai verbali di infruttuosa esecuzione vistati, la cui copia sia presente agli atti della Sezione Contenzioso.